【基本案情】

申请人：杨某

被申请人：某公路路政执法支队

2009年11月，某建设单位修建某省一级公路时，征用了杨某的林地，杨某所在村委会通过协调，将K49+300m（右幅）公路建筑控制区内的土地置换给杨某。2016年8月，杨某开始在建筑控制区内修建房屋准备从事经营餐饮业。

2016年8月13日，某公路路政执法支队执法人员在巡查中发现杨某在某一级公路K49+300m（右幅）建筑控制区内修建建筑物，认为杨某该行为违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条和《某省高等级公路管理办法》的相关规定。

2016年8月20日，某公路路政执法人员与县国土资源局工作人员共同责令杨某停止修建建筑物，并制作了《责令改正通知书》送达杨某，但杨某拒绝签收。

2016年9月5日，某公路路政执法支队与县政府、县国土资源局、乡政府等相关部门工作人员再次共同责令杨某停止施工修建违法建筑物，但杨某不听执法人员劝阻继续施工。某公路路政执法支队随后向其制作了《路政强制措施决定书》。2016年12月10日，杨某就被申请人作出的《路政强制措施决定书》，向某省公路路政执法总队申请行政复议。

申请人称：在修建某省某一级公路服务区时，要征用申请人的2亩林地，申请人不同意。经村委会协调，将本村村民邢某等5人的2亩空闲地置换给申请人并将其平整好，而平整好的土地恰好在公路建筑控制区范围内。另外本村和邻村部分村民在此之前也在距公路边沟15米至20米的公路建筑控制区内修建了房屋，但没有执法人员查处。被申请人作出的《路政强制措施决定书》只针对被申请人，对其他违法行为人没有处罚，显失公平，明显侵害了申请人的合法权益。

被申请人辩称：杨某在公路建筑控制区内修建建筑物，最近处距公路边沟24米。《某省高等级公路管理办法》第十一条第二款规定：“高等级公路建筑控制区范围，从公路边沟、坡脚护坡道、坡顶截水沟或隔离栅、界桩外缘以外计算：高速公路为50米，一般公路为30米”。根据以上规定，一级公路的建筑控制区应为30米。同时，杨某在法定期限内未履行法定义务，依法应对其修建的违法建筑物进行强制拆除。

【复议结果】

复议机关经审理认为：申请人在公路建筑控制区内修建的建筑物，违反了《中华人民共和国公路法》相关规定。被申请人在查明事实的基础上，应当依照《中华人民共和国公路法》第八十一条、《公路安全保护条例》第五十六条的规定，作出“责令限期拆除并可处五万元以下的罚款”的行政处罚。行政机关实施行政处罚，必须严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，但某省公路路政执法支队没有规定作出行政处罚决定，属于程序违法。复议机关最终决定，撤销某公路路政执法支队作出的《路政强制措施决定书》，责令某公路路政执法支队限期60日内重新依法作出行政处罚。

【焦点问题评析】

一、申请人的行为是否属于修建违法建筑。《中华人民共和国公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。”所以，申请人在公路建筑控制区内修建的建筑物为非法建筑物，申请人在公路建筑控制区内修建建筑物的行为构成违法行为。

二、被申请人的强制措施是否合法适当。《中华人民共和国公路法》第八十一条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”根据以上分析，鉴于申请人构成在公路建筑控制区内违法修筑建筑物的行为，被申请人可据此作出行政处罚。

但根据原《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条（现《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条）、第三十八条（现《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条）、第三十九条（现《中华人民共和国行政处罚法》第五十九条）的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定，且应当制作行政处罚决定书。

按照以上相关规定，对申请人在公路建筑控制区内修建违法建筑物和构筑物的行为，应依法责令限期拆除，并可以作出行政处罚。对申请人不履行行政处罚决定的，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定，应当催告当事人履行法定义务。若申请人不履行行政处罚决定确定的义务，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，申请人民法院依法强制执行。

本案中，被申请人直接制作了《责令改正通知书》送达当事人，在当事人拒绝签收后，被申请人又直接作出《路政强制措施决定书》，缺失了行政处罚环节，同时自身作出行政强制决定而不是申请法院强制执行，导致程序违法。

【案件启示】

一、行政机关特别是行政执法机关应厘清行政处罚与行政强制执行的关系。行政处罚和行政强制执行都是针对违反法律规定而采取的行政行为，二者具有承接关系。在行政相对人拒不接受行政处罚时，行政机关可以强制其履行。但二者仍有本质的区别表现在：（1）性质不同。行政处罚是在行政管理相对方违反法律规定的前提下，行政机关为其设定新的义务，直接影响相对方的实体权利义务的行为，本质上属于制裁性法律责任。行政强制执行以行政管理相对人拒不履行行政决定或法律规定的义务为前提，不添加新的义务，只是强制相对人履行原定的义务。（2）目的不同。行政处罚的目的在于制裁相对人违反法律规定的行为，在于对“过去”违反行为的惩罚；行政强制执行的目的在于督促义务人履行义务，其着眼点在于对“将来”义务内容的实现。（3）实施机关不同。行政强制执行除由行政机关实施外，主要由人民法院依行政机关的申请而实施，而行政处罚只能由行政机关或者法定组织实施。本案上级复议机关撤销某公路路政执法支队的行政行为的主要原因是，被申请人没有下达行政处罚决定并混淆了行政强制执行与行政处罚行为的关系。

二、行政机关特别是行政执法机关应保证行政处罚程序合法。程序合法是正确实施行政处罚的前提。行政机关作出行政处罚决定必须严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》规定的步骤、方法和期限等程序规定，否则行政处罚行为将涉嫌违法。本案中，被申请人违法事实清楚、证据确凿，行政机关应当依照法律、行政法规的规定，对其违法行为依法进行处罚，但被申请人在没有下达行政处罚决定书的情况下，就直接作出路政强制措施决定，属于程序违法。原《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条（现《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条）规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”本案被申请人的《责令改正通知书》应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为，而不能在未下达行政处罚决定书的情况下实施行政处罚。

三、切实加大公路建筑控制区内的执法力度和法治宣传力度。本案中，杨某称控制区内的土地使用权归自己所有，修建建筑物的土地使用权是经村委会批准的，并向路政执法人员提供了村委会出具的证明材料。经调查，杨某反映的土地置换事宜情况基本属实。在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物等设施，是《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》等法律禁止的，作为路政执法人员必须对公路建筑控制区内的任何建设工程要做到动态掌握，把违法行为控制在初始状态，尽可能减少行政相对人的损失。同时路政执法机关也应当按照“谁执法谁普法”普法责任制，落实普法任务和责任，加大公路建筑控制区管控宣传的深度和广度，让广大群众能够做到“知法、守法、护法”，为路政管理建立一个良好的执法环境。