3 国外重大事故应急救援法律法规立法的现状 

    世界各国为了保护公众的生命和财产，减少各种突发事件的发生，提高政府的应急管理能力，都制定了各自相应的法律制度，这些法律文件大都以突发事件应急管理形式出现，即包括了自然灾害、技术性灾害和恐怖事件等。目前世界上一些发达国家（如美国、日本、俄罗斯等）的应急法制基础都比较健全，其范围涉及自然和人为灾害，如水灾、地震、火山喷发、重大交通事故、安全生产事故、放射性或有毒物质泄漏及其他危害公共安全的事件和公共卫生事件。

    美国目前建立了较完备的应急救援的法律法规体系，早在20世纪70年代初，美国政府就组织有关部门、救援专家和专业人士，开展了应急救援的立法工作，并于1992年出台了《美国联邦应急救援法案》。它是一部具有美国应急救援特色的权威性法律，包括了自然灾害、技术性灾害和恐怖事件的应急救援方面的规定。这部法律规定了美国各种灾害事故应急救援的基本原则、救助的范围和形式，政府各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害中的职责和义务，明确了美国政府与州、郡政府的应急救援权限，同时对应急救援的资金和物质保障作出了明确规定。

    日本是世界上较早制定有关灾害应急救援管理法律法规的国家。20世纪50年代，日本就进行了相关的立法工作。日本的重大事故应急救援包含在灾害应急救援之中，目前，日本制定的灾害应急方面的法律有30多部，其中最重要的是1947年10月制定的《灾害救助法》和1961年11月制定的《灾害对策基本法》。《灾害救助法》主要规定各级政府在灾害发生后进行应急救援的任务和权限；规定各级政府在平时作好计划，建立应急组织及政府在紧急状态时，对救助物资的征用权限等；规定救助费用的来源、使用、管理以及违反本法的法律后果等。《灾害对策基本法》对有关防灾组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾害恢复的财政金融措施、灾害紧急状态及其他事项作出了具体的规定。

    俄罗斯联邦立法机关于1994年通过了联邦共同体应急管理法案，建立了俄罗斯联邦预防和消除紧急情况的统一国家体系（ESEPE），法案规定了应急基本原则，主要任务和联邦、区域或地方政府的职责以及当联邦和区域处于紧急状态下的相关援助程序。到2001年，俄罗斯联邦关于应急救援已经通过了40个联邦法律和约100个联邦法规，俄罗斯联邦政治实体的立法机构也通过了约1000个行政区法案。其中《俄罗斯民防、紧急情况和消除自然灾害后果部工作条例》和《俄政府关于建立国家预防和消除紧急情况的统一国家体系条例》就重大事故应急救援作出了详细规定。

 4 我国重大事故应急救援法律法规体系建设构想 

    我国重大事故应急救援管理法律法规，根据立法机关的不同，可以分为不同的层次。根据实际需要，我国重大事故应急救援管理的立法应当包括法律、行政法规及部门规章、地方性法规及规章3个层次的内容。

4.1 法律

    《紧急状态法》是直接指导重大事故应急救援管理工作的国家法律，它主要规定当国家突发公共事件，危及全国、省（区、市）或者省（区、市）范围内部分地区的人民生命财产安全、社会安全和秩序、国家安全和制度时，用以控制和消除严重社会危害的特别应急法律措施。《紧急状态法》在突发公共事件的报告和公布、应急处理的预备、等级和阶段、紧急状态的决定和宣布、应急机构和人员、应急立法措施、应急行政措施、司法诉讼和国家补偿补贴等方面作出详细的规定。

    需要强调“公共事件”是指自然灾害、生物灾害、安全生产事故或其他灾难性技术事故、资源危机或金融信用危机和其他严重经济失常、暴乱或恐怖袭击和其他重大社会冲突等。可见《紧急状态法》将重大事故应急救援工作纳入法律范筹，其内容更宽、更广。因此，《紧急状态法》将会从宏观上来指导和规范我国重大事故应急救援工作。

4.2 行政法规及部门规章

    由于我国目前尚未出台比较全面规定重大事故应急救援工作的法规，因此，笔者认为，应尽快制定《重大事故应急救援条例》。《条例》应当根据国家机构设置情况，明确事故应急管理过程中各项具体任务，明确应急指挥与功能的分配。国家综合性应急救援工作管理部门、各专业应急救援工作管理部门积极推动国务院颁布有关突发性事故灾难应急的行政法规，应急准备、应急响应和应急恢复阶段应贯彻的具体制度和措施，包括联系会议制度，预案编制、审核和备案制度，资格认定制度，培训和演练制度，救援费用补偿制度，事故指挥系统，多机构协调系统和公众动员系统等。部门规章是指国家综合性应急救援工作管理部门、各专业应急救援工作管理部门根据有关法律和行政法规在各自权限范围内制定有关重大事故应急救援工作管理的规范性文件，其内容应是对具体管理制度和措施的进一步细化，说明详细的实施办法。