三、生产安全应急救援体系建设应注意的几个要点

    1、法制化是应急救援体系建设的基石

    《安全生产法》第五章对生产安全应急救援和调查处理作了规定，明确了政府、企业、社会等各类人员在生产安全应急救援工作中，包括应急救援预案的制定、应急救援体系的建立、应急救援组织、应急救援人员和装备、事故抢救、事故报告、事故调查处理、事故责任追究等各个环节中的职责和要求，将生产安全应急救援工作的极端必要性和建设原则用法律的形式确定下来。当前，国家正在加紧研究和制定并逐步出台相关配套法规和规章，各省也加大了生产安全应急救援工作的立法力度和进度，这将从根本上夯实生产安全应急救援体系建设的法制基础，为资源整合、投入保证、建设基础设施、责任落实等方面确立符合国情、省情的法律原则和依据。

    2、落实责任是应急救援体系建设的核心

    生产安全应急救援体系建设是一项复杂的系统工程，需要政府、各部门之间、企业、社会等各方面力量的协调和配合。如何整合各方面的资源和力量以实现共同的目标，在最短时间内实施有效的救援预案，强化责任制的落实是应急救援体系建设的核心。没有明确职责分工和以资考核的职责要求与制约机制，再完美的体系建设和预案规划都可能成为一纸空文。

    《安全生产法》要求在事故发生时，任何单位和个人都应当支持、配合事故的抢救工作，为事故抢救提供一切便利条件。除对政府、生产经营单位负责人有较明确的要求外，对应急救援工作中其它单位或人员的职责仅有原则性的规定，缺乏落实责任制的可操作性。因此，政府有必要加紧配套法规、规章的建设步伐，以更好地解决应急救援体系建设中的这个核心问题。

    3、有效投入是应急救援体系建设的保障

    从立法基础、国家和政府重视、普通大众关注等方面，生产安全应急救援体系的建设已经具备可行性。北京、浙江、内蒙等省市已初步建立了应急救援体系框架，其它各省也在紧锣密鼓地加强这一方面的工作。由于我国国情所限，作为该体系的一个重要组成部分，如何有效地投入(包括资金、人员经费、设备投入、场所建设、物质储备、救援补偿、赔偿等)成为制约生产安全应急救援体系建设发展的一个瓶颈，同时投入问题也是体系建设中各部门(地方、企业)推诿责任的一种借口。解决投入问题似乎成为体系建设中的突出难题，对经济欠发达地区和财政困难的县市更是如此。

    据有关统计表明，我国每年因突发性事故损失30亿元，建立生产安全应急救援体系的花费仅相当于这个数字的10%，而从事故统计中可以发现，重特大事故频发的省市(县)很大程度上处在经济欠发达地区，应急救援力量的不足又直接导致事故危害的扩大化。要跳出这个“怪圈”，关键是要解决观念上的问题，要克服“先发展、后治理”的错误思维；其次是在体制和机制上进行创新，诸如引进和借鉴国外成熟的风险管理和保险运作模式，降低政府和企业所承担的风险和应急救援成本，积极扶持和利用社会力量加入应急救援体系，探索应急救援产业化道路；再次，如何合理、有效地配置现有的资源，高效指挥协同作战，也是对现有资源的一种再投入，激发出新的价值。

    同时要指出的是，应对突发事故灾难，是政府综合能力的全面反映，政府的政绩不能仅仅盯在经济总量这单一的指标上，应急救援不力，不仅会付出事故损失的代价，同时也会付出公众对政府信任的代价，而后者的损失是不可估量的。

    4、可操作性是应急救援体系建设的关键

    一个事故所产生的后果严重与否，不仅在于事件本身的破坏力有多大，也在于我们预测损失、控制损失和减少损失的能力有多大。因此，应急救援体系建设的关键是其可操作性。

    在对北京密云灯会踩踏事件的调查中，发现密云灯会也有相应的应急救援预案，但事故的后果却十分严重。该应急预案没有产生应有的效果，就在于预案没有可操作性。

    事故应急预案编制是一项知识性、技术性很强的工作，预案可称之为事故处理的正确手段和程序，通过预案的实施，可以有效地控制事故发展，可以有效防止二次灾害事故的发生，减少事故产生的损失。一个完善的事故预案，平时可以用于反事故演练提高全员素质，提高抗事故能力，事故状态下，指导人们沉着救灾，避免手忙脚乱。从这个角度出发，它可以抵得上成千上万的救灾物质，抵得上千军万马，可以减少数以十万计乃至百万计的财产损失，可能挽救数十人乃至数百人生命。而一个不成熟的、不具可操作性的应急处理预案在紧急状态下不但不能指挥救灾，还有可能错误导向，引发事故规模的扩大。

    目前许多已建或在建的政府或企业预案存在着可操作性差的问题，这一方面是我们缺少类似的经验和范本；二是囿于目前体制的约束，统一管理生产安全应急救援工作的机构难以形成有效合力，指挥系统乏力；三是我们的预案更多侧重于组织体系的划分，单纯地说明安全工作自上而下该由谁来承担，但是对于应急所需要的危害辨识和风险评价很少涉及，专业救援力量和专家库运作也有待提高。制定预案需要很强的专业知识。如果没有专业知识，可能发生事故的地点附近明明有10个危险源，预案中仅仅找到5个，事故照样会发生且难以实施应急救援。因此，应急预案的制定应该进行风险评价和专家论证。当前，应急系统建设从立法和行政层面已经开始逐步解决，但技术以及运行机制方面，还有很长的路要走。

    一般说，应急救援体系建设和预案编制要把握三个阶段。

    第一阶段是风险评估，首先要认识到有多少风险，知道这些风险的类型和可能的后果，并对风险进行分级管理，最重要的是确定哪些风险是不可接受的，必须予以彻底消除。同时对存在的风险要让员工、公众有知情权。

    第二阶段是风险控制。政府应对所有的风险制定安全规划，对其实施有效监控。如在厂区选址、与居民区的安全距离、危险化学品生产、储存总量控制、高危设备的参数控制等等。把风险的危险度控制在可接受的水平内，一旦达到或接近临界值或超出可接受的危险度，立即自动报警或能够及时应急处理。

    第三阶段才是应急救援。这涉及到报警、响应、决策、救援、善后等一系列具体过程，同时要保证统筹兼顾、合理规划、明确分工、相互协调，做到应急救援能力、资源的合理配置和有效使用，而根据风险评估和危险源监控所掌握的有关数据和信息，才可能更全面地对发生的事故进行科学的分析和判断，以此来指导应急救援工作的有效实施。