摘要：从安全系统工程角度分析城市燃气重大事故应急救援与城市应急系统模式，研究地域性燃气重大事故应急预案的体系建设。提出燃气安全事故应急救援体系建设过程中,应该强调安全系统工程的应用，并将法制化、制度化作为应急救援体系和城市应急机制建设的重点。

关键词：燃气  安全  城市  应急体系

    近年来，随着我国国民经济的快速增长，城市化进程的加快，城市的地域、人口、工业规模和数量等都在迅速扩大，城市功能日益复杂化。城市化过程聚集财富也聚集风险。城市的正常生产和生活对交通、供水、供电、燃气、抢险、通讯网络等设施和系统的依赖程度日益增强，火灾、爆炸、燃气泄漏、高楼坍塌、交通事故、洪灾、断水、断电等生产和生活中人为因素造成的各类安全问题和事故风险日益突出，一旦某系统失灵，易导致大面积瘫痪；城市中人口高度密集，财富高度聚集，灾害打击能够在有限区域内造成巨大损失，对人民生命和国家财产带来严重威胁；大量的硬化地面造成不透水面积增加，渗水排水不畅，内涝灾害加剧；地下水补给减少，又超采地下水，造成地面沉降；大量地下设施，在洪涝灾害中最易受灾，城市所面临的风险也日益增加，加强城市应急救援管理建设已成为推进我国现代化建设的一个现实课题。无数历史事故教训表明，尽管事故是不可避免的，但若建立起完善的应急救援体系、制定了有效的应急预案并反复演练，能及时组织应急救援，可极大地降低事故后果的严重程度，在完全有准备的条件下，甚至可以将事故消灭在发生的初始阶段，从而最大限度地减少人员的伤亡和财产损失、环境破坏、城市功能的缺失等。
    由于市场经济机制的引入，从上世纪80年代以来我国经济持续快速发展。但由于片面追求经济效益，忽视风险控制，安全投入长期不足。作为城市安全重要方面的燃气事故频繁发生。如1998年3月5日西安煤气公司液化石油气管理所400m³、储存170t液化石油气的球罐根部发生泄漏，由于缺乏有效的堵漏工具，再加上抢险队员缺乏处理此类事故的应急能力，外部救援力量(消防人员)缺乏液化石油气专业抢险手段，因而未能在第一时间内控制事故，导致事故危害不断扩大，先后发生4次爆炸,造成7名消防战士和5名液化石油气站工作人员牺牲，32人不同程度受伤。更为严重的是，城市液化石油气供应一度中断，严重影响了西安市市民正常的生产生活。进入2l世纪以来，不论是液化石油气还是管道燃气，在很多城市都发生过多次严重事故,有的还造成严重的人员伤亡和财产损失。
    包括燃气安全在内的各类安全生产的社会影响终于引起全国人大的关注，相关的立法程序加快,2002年6月29日通过了《中华人民共和国安全生产法》。该法律作出了关于事故应急准备的规定：县级上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。中央政府的推动下，各级地方政府、各企事业单位掀起了一股制定应急预案的工作高潮。
    通过南京市市政公用行业应急救援预案制订的工作的实践，深切感觉到目前这个领域的工作还存在机制、体系、预案等方面系统协调问题，当前比较突出的问题有：
    (1)各类专业(燃气)应急救援力量分散，不协调，事故应急预案的启动、运作，缺乏相适应的运行机制，不能在第一时间形成强有力的救援系统；
    (2)事故应急预案的制订缺乏实用性，尤其是一些专业预案如城市燃气重大事故应急救援预案只强调了领导组织、救援队伍、事故类型及救援等，而忽视了救援的细节及外部力量、资源的协调等，往往在实际救援行动中各自为战；
    (3)在事故应急预案的制订过程中，系统间衔接缺乏周密考虑，综合预案和专业预案的制定缺乏协调，不能形成有效的救援综合体系；
    (4)事故应急预案的制订中忽视不同层次要求，追求大而空，实际操作性较差；
    (5)缺乏对城市应急处理组织(包括重大突发事件和其他灾害)的网络共建以及资源共享问题的考虑等。
    自然灾害的应急救援早已得到全社会的重视，在洪灾、地震等灾害应急方面，多年来已有大量探索。而市应急管理，是在城市规模不断扩大，城市功能日益复杂，城市重大事故不断发生才逐渐得到政府的重视。
    所谓城市应急系统，就是能适用于城市灾害事故和重大突发事件应急处理的一个比较稳定的组织网络。建立这种网络是加强城市应急工作的重要内容。美国早在20世纪70年代，就组建了国家层面的专门应急机制----联邦应急管理局(FEMA)。它为整个美国的应急管理设定全部操作标准和指导纲要。它的职责还包括开展各种应急培训，为各州及灾害发生地提供财政支持，协助联邦划分州和地方各级政府及部门的职责，明确灾害事故发生时的联系方式等等。韩国针对水灾、火灾，家畜口蹄疫时有发生的现实，建立了中央灾害对策部，作为常设机构，它的主要任务是推进各种防灾对策，审议国家防灾基本计划，协调各地的防灾工作，制定年度防灾计划等。英国也于2001年设立了非军事意外事件秘书处，负责协调政府部门、非政府部门和志愿人员的紧急救援活动。该秘书处下设评估部、行动部和政策部。分别负责对可能和已经发生的灾难的进程和规模以及影响范围进行评估和发布信息；制定和审议应急计划，确保政府做好充分准备，以便有效应对各类意外事件和危机；参与有关法规制定，起草事后处理和管理政策等。日本建立的是全国危机管理中心，指挥应对包括战争在内的所有危机。国外的经验对我们国家的应急体系和区域应急救援体系建设具有借鉴意义。
    外国的这些应急机构都趋向于建立一个综合性很强的应急管理部门，以便总揽所有级别和所有类型的应急工作，统筹研究和分析，然后制订各种预案，从本质上分析，重大灾害性事件的突发性决定了组织指挥机构权力要高度集中，要充分发挥城市各部门的协作能力，充分利用城市的综合资源，调动一切可以调动的力量将事故损失降低到最低水平。