第四节 对安全责任主体处理不严厉
一,在处理煤矿事故责任时的政府行为没有起到应有的作用,行政手段乏力
据资料显示,近年中央职能部门和地方政府决心用行政手段迅速扭转事故多发的势头,不少官员和煤矿管理部门领导,煤矿矿长等被停职反省,但是结果并未见好转.在处理煤矿事故责任时忽视经济手段,单纯用行政手段替代经济手段是矿难接连发生的症结之一.如果再考虑到行政手段在执行过程中不到位,那么行政手段对负有煤矿安全生产责任的管理者来说就没有什么约束力了.例如有些地方的政府官员参与煤矿的经营活动,与煤矿主形成利益共同体,使得依靠行政手段进行的检查,调查甚至追查形同虚设.
二,在处理煤矿事故责任时的市场行为缺乏,经济手段力度缺乏
不能说我们在处理煤矿事故没有用经济手段,但是它仅仅局限在煤矿事故发生后有一点点经济赔偿.由于经济赔偿额度太低,并没有起到应有的约束.依现行法律,对违法开采的罚款5000元至2万元,酿成重大或特大矿难的判刑也只在7年以下.微不足道的罚款,不可能使违规者感到切肤之痛;远远小于收益成本的刑罚,也不可能让那些黑心矿主心惊胆战.据有关资料显示,私人小型煤矿一般用1至5万元人民币,便可打发一名死难者;而国有煤矿赔偿金额也很低,以去年陕西铜川陈家山煤矿为例,每名遇难矿工仅一次过获得约5万元人民币的赔偿金,而每月的抚恤金也非常少.这种赔偿金与矿方的高额收益非常不成比例,赔偿支出大大小于安全投资的状况,造成企业忽视安全投资,从而导致矿难频发.与经济手段相比,经济手段更符合市场经济的要求,更多的表现为一种事前调节,这在"人命关天"的现实中显得尤为重要,它可以通过强有力的事前约束,使煤矿负责人不得不加大安全投资,重视煤矿安全生产.
三,在处理煤矿事故责任时缺乏法制社会必须的法律手段
目前我国法律还存在着对安全事故责任人惩治不严,法律责任规定不细致,伸缩性太大等缺陷. 矿难过后,煤矿企业,地方政府监管部门,煤矿安全监察部门应负有什么样的责任,法律上的规定还不太明确.党纪,政纪和行政处罚虽然也有一定的惩罚作用,但比起刑事手段还是威慑力不够.刑事处分是法律中最严厉的处分,检察机关同期介入重大安全事故是对这一领域中的渎职犯罪最有力的打击,是对安全生产中犯罪最具威慑力的手段. 山西省在2004年10月份出台了一个伤亡赔偿新标准,规定煤矿事故死亡矿工的赔偿金不得低于20万元,高标准的赔偿是遏制矿难的重要措施,但仅仅依靠赔偿金来形成对矿主的威慑力还不够,还需要对企业责任人追究刑事责任.另外工伤保险的补偿标准提高,能否使受害人家属得到,也需要相应的法律保障.对于煤矿,要力求做到投资方代表,法人代表,安全负责人三位一体,确保责,权,利的有力结合,也利于法律有针对性地落实.
第五节 煤炭行业门槛低
一,探矿权,采矿权比较容易获得,小煤矿开采成本低
在计划经济时代,煤炭企业都是国有,国家通过行政方式将资源直接划拨给企业,探矿权和采矿权的获得都是无偿的.改革开放以后,资源配置方式开始转型,煤炭行业由此催生了矿产资源法,明确了资源的有偿使用原则:对于已经通过行政划拨获得资源的企业,国家按产量或销量收取资源税和资源补偿费;对于新设立的矿权,国家根据储藏量收取一定的资源费用.但是,无论是获取新设立矿权所支付的费用,还是转让矿权的转让费,其价格都比较低,大致为0.3～0.6元/吨.这实质是低估了的资源价格,不能反映资源的真实价值.开矿者必须交纳矿产资源补偿费和采矿权使用费;然而,实际上多数矿山采用各手法获得减缴,免缴,或者大量逃税,避税; 有的地方政府违法,低价出卖矿产权,从中获取个人私利和本部门利益.国家允许私人开采或者承包,另外,对探矿权人采矿权人资质条件规定等不具体明确,也可能会使煤矿开办者的素质不高,为日后的煤矿安全生产带来隐患.由于资源价格低,投资者可以以低廉的价格从国家手中获取新设立的矿权,采矿权的成本低,较易取得,特别是小煤矿,开办煤矿初始投资很低.大矿出一吨煤成本为百元左右,而小矿最低只要30元.煤炭的开采是一种企业行为,企业行为的最高目的是追求利润.小煤矿无社会保险,无技术安全保障,采富弃贫,以损失国有资源和农民工生命安全为代价,换取低成本,高收益,与国营企业竞争.
二,国内外在煤炭资源与开采权方面的简要对比
国外煤炭资源管理很细.例如,美国的煤炭资源开采权费用是逐个项目进行煤炭资源条件,经济价值评价和煤炭资源价格确定的,其可以细到按煤层分层出售的程度.而我国,煤炭资源管理相对粗放.在美国要获得煤炭开采权,就需按竞争性定价先一次付清资源红利.这意味着,谁占有资源谁就得必须一次性付出资源占有成本,占有资源越多,付出的成本越多.这既符合有偿占有的原理,又提高了煤炭进入门槛.特别是在促使煤矿企业提高资源回收率方面非常科学.因为政府确定煤炭资源开采红利时,在根据煤炭资源量,禀赋条件,煤质,开采条件,地理位置,交通运输条件和勘探程度等因素的同时,充分考虑并确定了煤炭资源最大回收率这一关键因素.这就迫使投资者主动提高资源回收率以降低成本,获取最大收益.而我国煤炭资源管理注重的却是开采后管理,最能体现公平竞争的"红利"是以资源税的名义按煤炭销售量交纳的,而不是开采前的竞争性一次性交纳.
第六节 地方保护主义
在一些经济不发达地区,煤矿是当地经济的主要支柱,煤矿是地方财政收入的主要来源,煤矿也是部分老百姓赖以生存的依靠,每年的煤矿上缴的税费更是地方政府炫耀政绩的资本.尽管国家安全监管局三天一大会,两天一小会,三令五申强调安全管理,但对于地方政府而言,产煤,多产煤才是其利益所在.一方面,地方政府为了保证能源供应,必须保证辖区煤矿开足马力生产.另一方面,煤炭产生直接关系地方财政收入,地方政府觉得事故是小概率事件,多少抱着侥幸的心理. 也有的地方领导和矿主有扯不清的利益瓜葛,矿主为了获得更大的优惠条件和经济利益,千方百计拉拢地方领导,请客送礼甚至行贿,还有采取地方领导入股参股,主要领导在里面有股份在政治利益和经济利益的驱动下,就采取种种手段扶持和保护地方煤矿 ,地方政府明知所辖煤矿不具备采矿条件,但因是纳税大户为着地方财政收入也就大开绿灯,为其获得煤矿所需"四证",中央三令五申严禁小煤窑乱开采,严令不具备条件的煤矿开工,然而因利益驱动一些这样的煤矿仍然照挖不已.
一些矿主与个别领导有扯不清的利益瓜葛,一旦发生恶性事故,就可能"拔出萝卜带出泥",伤及自身.因此,个别腐败干部使出浑身解数参与甚至指挥瞒报就不难理解了.有时候直接证据已经大白于天下,政府有关部门仍然信誓旦旦地表示没有发现瞒报现象.何以如此 除了工作作风漂浮外,首先,不外乎是领导怕丢"乌纱帽",二是怕受处分.矿难一出,企业遭殃,政府受罪,除追究矿主的法律责任外,领导干部也难辞其咎,轻则党政纪处分,重则受到法律制裁.为了为求自保,一些地方官员遍铤而走险,千方百计把事故控制在允许的"圈子内".
第四章:国外煤矿安全有关启示
第一节 印度煤矿安全情况分析
一,印度煤矿事故简要统计
印度煤矿在20世纪60年代初期每年都发生3500多起伤亡事故.以1961年为例, 产煤 56.0Mt, 事故死亡268人, 百万吨死亡率高达4.81, 全员效率只有0.45t/ 工.1973年煤矿实行国有化后, 印度煤质产量迅速增长,1975年煤质产量突破亿吨大关, 安全状况也大为好转. 1981年煤矿事故死亡184人, 百万吨死亡率降至1.45.进入90年代, 印度煤矿百万吨死亡率逐年下降, 2000年为0.42.综观印度煤矿近10年事故发展趋势, 煤矿工伤事故死亡绝对人员变化的基本特点是:死亡人数下降变化幅度不大.值得注意的是:继1994年煤矿事故死亡241人以后, 印度煤矿事故死亡人数逐年下降, 到2000年已降至134人.
二,印度煤矿安全生产经验
印度煤矿事故伤亡人数降低的原因是多方面的, 综合分析主要有以下几个方面:
(一)有较健全的矿山安全监管机构
印度矿山安全管理总局的前身是矿山监察局(1901 年),1967年以后改为矿山安全管理总局.矿山安全管理总局是印度矿山安全监察的最高权利机关.矿山安全监管经验较丰富.在促进矿山安全生产方面, 矿山安全管理总局主要是通过加大矿工安全生产教育和培训力度,及采取聘用矿工监察员,设立矿山安全委员会和用"三方检查"等方式促使矿工积极参与矿山安全管理.煤矿的安全管理具体做法是:
1,聘用工人监察员.煤矿的安全状况由采矿,机电方面的工人代表监察.监察报告内容及建议递交给矿山安全监察总局办事处.
2,煤矿安全委员会.煤矿安全委员会也监察煤矿的安全状况, 通过召开会议评自煤矿安全状况, 该机构由工人和管理人员组成.
3, 矿区三方安全委员会.矿区一级安全委员会由工人代表,矿山安全监察总局代表和管理人员组成, 定期检查各矿区的安全状况.
4,煤炭子公司的三方安全委员会.该委员会自工人代表,矿山安全监察总局代表和管理人员组成, 任务是检查安全措施.
5, 印度煤炭公司安全董事会.安全董事会由印度煤炭公司董事长牵头, 成员由工人代表,印度煤炭公司技术副总裁,煤炭子公司总裁,矿山安全监察总局代表和印度煤炭部代表组成.秘书长由印度煤炭公司负责安全和救护的副总裁担任.董事会讨论安全状况,制定政策并指导改进印度煤炭公司的安全标准.
6,全国煤矿安全委员会.全国煤矿安全委员会负责制定煤矿安全政策并检查各煤炭公司的安全状况.
7,全国矿山安全大会.劳工部每3 年～4年召开一次全国矿山安全大会, 对整个矿山安全情况进行全面回顾.大会还要对矿山安全标准提出改进建议, 采纳的建议编制在有关法规中.
(二)露天开采比重大
加大露天开采比重是印度煤矿事故死亡人数下降的主要原因之一.印度大部分煤炭资源的地质构造比较简单, 现采的煤层多为厚煤层,且煤层较浅, 适宜露天开采, 如印度贾里亚矿区的露天矿开采深度一般在60-160米.印度煤炭公司是印度最大的国有煤炭公司, 其产量占全国煤炭总产量近90%.1973年印度煤炭公司露天产量18Mt,1980年增至39.9Mt, 占其总产量的39.6%;1990年露天产量达到133 Mt, 露天比重迅速增至70.4%,10年中露天产量比重净增长30.8个百分点. 2002 年印度煤炭公司露天产量比重仍保持在70% 以上.辛格雷尼煤炭公司的露天开采比重也超过井工煤炭.奈维利是印度最大的褐煤矿区, 全部用露天方式开采.
(三)重视安全培训
1966年, 印度颁布实施了《矿山职山培训条例》.条例规定, 新矿工和在职矿工必须经过矿山安全技术培训.根据这一规定, 矿山安全管理总局要求各煤矿公司建立健全矿山职工就业安全培训中心.新矿工下井采煤或采矿前必须在培训中心接受为期24天的安全培训, 其中安全理论课12天, 实际作业培训12天.培训内容主要有安全注意事项,开采方法,输送 机和矿车的操作,顶板支护, 以及通风照明等.另外还开设炸药使用,爆破和瓦斯检测等专业技术培训.培训中心还要为技术工人和在职的非技术人员开设安全技术进修培训课程.技术工人的培训期为18天, 在职的非技术工人培训期12天.安全理论和实际作业培训时间各 占一半.矿工每5年接受一次安全技术进修培训.
(四)引进发达国家的先进管理技术
为提高矿山生产效率和进一步改善矿山安全状况, 1995年, 印度与澳大利亚签订合同, 由澳大利亚国际矿山安全培训公司(AIMSTC)帮助印度实施矿山安全管理计划, 合同期为4年.
第二节 美国煤矿安全情况分析
一,美国煤矿事故简要统计
本世纪初美国煤矿事故也很频繁,1907年美国煤矿事故死亡3242人.美国历史上也曾发生4起重大的煤矿事故:1907年西弗吉尼亚州费尔蒙特公司孟农加煤矿发生一起瓦斯爆炸事故,死亡362人;1909年伊利诺言伊州查理煤矿发生一起火灾事故,死亡259人;1947年伊利诺伊州塞特拉利5号矿发生煤尘爆炸事故,死亡111人;1968年西弗吉尼亚州固本公司9号煤矿发生一起瓦斯爆炸事故,死亡78人.此后,由于联邦政府加强了煤矿安全立法和监察工作,同时由于开采和安全技术上的进步,使美国煤矿安全状况从根本上得到了改善.1996年以来美国全国煤矿每年事故死亡人数已控制在40人以下,2003～2004三年间又进一步将煤矿每年事故死亡人数已控制在30人以内.数据表明,1998年美国各行业事故率指标的统计显示,煤矿事故率远低于建筑和机械制造等其它行业,已成为最安全的行业.由此可以看出,美国煤矿历史上安全事故也曾十分严重,如今已得到有效控制,成为最安全的行业,是严格执行安全法规,煤矿开采技术进步和加强煤矿安全管理等多方面因素的综合反映,很值得世界各国借鉴,特别是值得中国学习.
二,美国煤矿安全情况分析
(一) 加大安全投入.安全生产是一项系统工程,必须依靠完善的法律,社会,经济,行政等手段,经过长期的努力来实现.增加安全投入并优化投资效益,将是控制和扭转煤矿事故多发的重要措施.美国的安全管理实践证明,重视并合理地进行安全投资是提高企业安全生产水平和经济效益的重要手段.1969年颁布和实施的《联邦煤矿安全与健康法》,对矿主投资购买安全设备并设置专职监管人员提出了具体规定,还为矿山安全与健康监察局拨款,用于煤矿和金属及非金属矿的安全与健康工作,拨款数额年年增加,如1994年为1.95亿美元,1995年为2亿美元,1996年为1.96亿美元,1997年为1.97亿美元,1998年为2.03亿美元,1999年为2.15亿美元,2000年为2.28亿美元.美国政府对煤矿安全科研工作的投入也很大.联邦政府每年拨一定数目的款项用于科研工作,其中一半以上支持煤矿安全和保健科研项目.
(二)严格安全管理.美国除国家有完整的安全监察体系外,州政府在环境资源部设有负责矿山的安全人员.如宾夕法尼亚州政府就有50人负责矿山安全工作,他们受州政府领导,执行政府的法令.他们和联邦政府的监察人密切协作,相互支持,如发现矿方违章随时可以处罚.州安全检查人员每年对井工矿进行不少于四次,露天矿不少于二次全面安全与卫生检查.矿业公司(其下属有十几个或几十个矿)也有自己的一套业务保安系统.如固本矿业公司有分管安全工作的理事,公司下设安全处有工作人员9～10人,安全监察人员熟悉联邦政府和州政府的安全法规,每年要制定公司的安全行动计划,并组织四次安全大检查.矿方的责任比较明确,管理人员有严格的职责范围,各司其职,分工明确,每个人的职责,权限及上下级的关系都有明文规定.各矿均有主管安全的副矿长,按矿规模大小不同,设安全检查员2～4人.这些专职检查人员都是经过专业训练并取得合格证书者,他们认真按章办事,并对检查情况写出书面报告交矿长签字,以便使问题得到解决与落实.矿长,工长都必须经州政府一级机关考核,发给证书,才能在本州岛煤矿任职.矿长是安全生产第一责任人,他几乎天天下井,对危害安全的问题亲自指挥处理,对安全工作认真负责.工长是关键职务,即是生产一线的指挥者,又是安全生产直接责任人.他对矿长指示严格执行,特别是在安全问题上,不按矿长批示办事,出了事故个人负责.工长下井时身上配带矿灯,自救器,瓦斯鉴定灯,瓦斯检测仪,风表,扳手,钳子和锤子等一大串仪表工具,衣兜装着2～3个工作记录本.工长每班工作前3h按规定检查安全情况,要把作业地点全面检查一次,班中也要检查,发现隐患在指示牌上公布或马上处理,威胁人员安全时要立即撤出.每个工人也必须按工种责任制和操作规程尽职尽责地工作.如谁未尽到责任,出了事故就追究其责任.
(三)实行全员强制性安全培训.美国对煤矿的管理人员和矿工的安全培训非常重视.《1977年联邦矿山安全与健康法》明确规定对从事采矿业的管理人员和工人必须进行强制性的安全技术培训;培训计划必须经部长批准;法律还规定劳工部矿山安全与健康监察局负责这方面的工作.1983年美国又重新修订了《矿山安全规程》,对安全健康培训作了详细规定.劳工部还颁布了对矿工进行强制性健康和安全训练及再训练条例.美国矿山安全与健康监察局的经验是:监察重要,培训比监察更重要.
美国矿工都具有高中以上文化水平,新工人被录用后,必须接受安全基础知识的培训和法规的教育,井工矿培训时间不少于40h,才能上岗工作,在有经验的矿工带领下,实习半年后,才能独立工作.改变工种的工人,也必须重新接受安全知识教育后,才能上岗.对参观者也毫不例外,凡入井者都接受一次 ,并签字保证执行.各矿业公司有自己的安全培训中心,并设有模拟工作面和各种设备,对职员和工人进行定期培训,以适应生产和安全的要求.
安全监察人员如发现上述人员未经安全培训教育,无证上岗时,要立即命令撤离工作岗位,并对矿主进行罚款.由于有了完善的培训过程,大大提高了矿工的技术操作素质,减少了因违章操作引起的灾害事故.这也是美国煤矿安全事故率低的一个重要原因.
除进行定期的安全培训外,每个煤矿均把安全贯彻到一切工作中,而不是一项单独的任务.安全管理员和副矿长每月至少检查一次井下和每个工人的安全状况.工作面采煤队长和井下工人每周开一次安全会议.在工人去工作面之前,采煤队长要花10min时间讲有关安全的具体问题,如上一周生产中存在的问题,或矿山监察局提出的意见等.
公司经常鼓励矿工提高安全自责性,对全勤的矿工给予各种奖励.此外,所有煤炭公司都开展各种形式的健康活动,如体育锻炼,戒烟,24h咨询电话等.通过这些活动,促进职工及其家庭成员进行体育锻炼和戒烟.矿工如参加活动并戒烟,可得100美元奖金,但如重新开始吸烟,则必须交回这笔奖金.美国西穆尔兰煤炭公司开展这一活动以来,造成工时损失的事故大大减少.
(四)矿工参与安全管理.美国煤炭公司强调以人为中心的管理,煤矿管理风格的特点是开明和开放;管理人员的主要精力用来处理人事问题和工人的私事,目的是使工人成为高效率的劳动者;注意激发工人的竞争意识和自豪感;77%的矿工具有高中以上文化程度,所有工人都经过培训,采掘工人会多种技能,采煤工每年脱产80h;对工作考勤管理严格,如连续2天或半年内有3天无故缺勤,即被除名;生产中发现问题,由管理人员和工人代表一起开会研究解决,法律保障矿工有参与安全管理,监督以及举报的权利,井下设有可直拨矿山安全与健康监察局的举报电话.
美国的管理作风是发现问题及时解决,如果矿工对管理人员有意见,矿工可以向他的队长投诉,队长有责任处理这类问题,必须在24h内给予解决.如果没达成一致意见,则矿工可将意见以书面形式呈报矿委会和矿级管理人员,如5天之内仍不能达成协议,则将投诉信送交工会代表或老板.如他们在7天内还解决不了,则交仲裁人处理.生产方面问题采用小组管理方法解决,如工作面采煤队和维修队长解决不了,则采区区长和维修区长到现场解决.
每位矿工都自觉遵守规章制度.每个采煤队员都有一定的任务,要使每个矿工懂得,工人的失误可能导致严重的生产损失.由于工人都经过培训,因此每个人都能够高效率地顶替其它人员的工作.例如,人手短缺时,必要时电机工人可以组成一个采煤队.工人一旦发现各种不安全的危害因素,立即向工长或矿长反映,并采取措施,消除隐患.
(五)工会参与安全管理.美国约三分之二的矿工参加了各种工会组织,其中参加联合矿工工会(UMWA)的人数约占矿工总数的41%.联合矿工工会自1890年成立以来,为团结煤矿工人,改善劳动条件和增加工资福利进行了长期不懈的斗争.1946年通过罢工和谈判,在联邦政府的干预下,达成了每吨煤提取0.05美元,作为矿主支付矿工的伤病退休和劳保福利基金的协议;1978年劳资双方又签订了全面的工资协议,包括了劳动条件,工资,福利和加班双工资及每年休假(2周以上),事病假(每年5天)及亲属丧假(3天)照发工资等,还包括为矿工提供工作服装补助和培训机会等.全国所有的150多家大煤炭公司参加了这个协议的谈判和签订.