摘要 近年来，煤矿安全监察行政执法日益受到人们重视，但执法状况仍不容乐观。煤矿安全监察行政执法在执法管理体制、执法思路、执法方法、执法手段、执法监察事后处理、监察人员素质等方面存在诸多问题，原因是煤矿安全监察法制体系不健全，安全监察运行机制的不完善，安全行政执法机制不科学。

    关键词 煤矿监察 行政执法 监察体制 执法机制

    煤矿安全监察行政执法是指国家煤矿安全监察行政机关依法定职权和法定程序，实施煤矿安全监察法律、法规和规章，并对行政相对人权利、义务产生直接或间接影响的法律行为的总称。根据《煤矿安全监察条例》规定，煤矿安全监察执法应坚持“预防为主，及时发现和消除事故隐患，有效纠正影响煤矿安全的违法行为”的方针，采取实时监察、重点监察、一般监察等多种工作方式。近年来，煤矿安全监察行政执法日益受到人们重视，但执法状况仍不容乐观。

    1 煤矿安全监察行政执法现存问题

    1.1 执法管理体制上存在问题

    (1)目标职责模糊，缺乏评价标准。保障煤矿安全、规范煤矿安全监察工作，保护煤矿职工人身安全和身体健康是国家煤矿安全监察局的目标任务，但对于省以下的分支机构，只明确“保一方煤矿安全”，在实际操作中缺乏与最终目标相配套的、明确的中介目标，而工作职责法律更无明确规定，致使各级监察机构之间出现职责空档，职责不清，工作被动，导致执法部门在实际执法中无所适从，压缩职责范围，难以抓住主要矛盾，工作无的放矢，事倍功半，影响执法成效。

    (2)缺少对煤矿安全监察部门有效监督的外在监督机制和内在监管体系。在外部，除了党的监督和上级监督之外，没有其他机构对煤矿安全监察机构工作的合规性和绩效进行直接监督和制约。在内部，隐性激励机制作用过于强大，而显性激励机制不健全，对执法人员发扬其道德性的要求过高，而对其自利性则估计不足。各级执法机关执法也缺乏考核标准、量化标准和责任机制。如执法部门不履行煤矿安全生产监管或监察职能时，如何处理?执法部门对于违反煤矿安全生产法律法规的行为处罚畸轻畸重时，如何处置?地方政府阻挠煤矿安全监察机构行使职权，又该怎样处置?均无行之有效的机制约束。

    1.2 在执法思路和执法方法上存在的问题

    (1)执法思路滞后，仍习惯于用计划经济下的行政管理的手段来执行煤矿监察工作，创新性不强，甚至仍存在“以罚代管”的观念。

    (2)缺乏创新理念，工作往往限于上级部署，被动接受，缺乏主动性，有时安全监察仅是例行公事或应付上级，或是推卸责任的一种方式。

    (3)依法执政观念不强，执法不严，重“人治”，轻“法治”，特别是在执法程序上，没有系统的监察程序，主观性大。

    (4)监察工作不到位，对风险和危机的认识滞后。2007年12月6日凌晨零时左右，山西临汾市洪洞县原新窑煤矿发生瓦斯爆炸事故，105人遇难。事后调查，该矿在事故前违法超层越界开采，严重超能力、超强度、超定员生产，管理极其混乱，隐患严重，而地方监察机关却没有及时发现并制止，这说明在安全监管、监察上存在严重的漏洞。

    (5)重事后处理，轻事前预防。煤矿安全监察行政执法的事前防范机制和事后补救机制明显过于薄弱，在一些人的观念中甚至误以为执法就是处罚，殊不知执法涵盖的范围不仅包括事后惩处，还包括防范与补救。

    (6)重现场监管，轻煤矿内部管理。比如七台河矿难发生后，有专家就指出，即使煤矿取得了安全生产许可证，也不能完全保证企业生产不出事故，关键在于能否促使企业将安全生产的所有要素真正落实到每个环节中去。从这一角度说，有效监督安全生产制度的贯彻落实比匆匆忙忙进行的大检查更有效果。

    (7)重采掘一线监察，轻辅助岗位监察，忽视对矿井设计、巷道走向设计等设计监察。据调查，每年在辅助岗位上出现的安全事故占总事故比例极大。特别是有些矿井在设计之初就有悖于地质构造或是随着井巷的延伸和地质条件的复杂变化越来越不利于安全生产，从而埋下酿祸之根。

    1.3 监察执法手段中存在的问题

    (1)部分监察人员在安全监察中只看表面现象，安全监察不到位、不彻底，对于一些事故隐患没有发现，或者发现了没及时处理。例如唐山刘官屯煤矿一直超量生产，冀东监察分局在2005年3月和8月两次对其进行检查，都未发现，导致事故发生。

    (2)特殊监察的隐密性不强，使得监察难以发现安全违法现象和事故隐患，达不到预期目的。

    (3)监察中不注意吸收职工群众参加。职工处在煤矿安全第一线，对煤矿安全生产法律法规遵守情况和存在的事故隐患有更多的了解，同时他们对于自身的生命安全和身体健康更为关注，但在行政执法监察中却较少从他们那里获取这些信息。

    (4)有些监察人员与被监察煤矿之间相互关系处理不当。监察人员易受人情等因素左右，对于在监察中发现的安全违法情况和事故隐患大事化小、小事化了，或者有的应下达书面整改通知的，却以口头通知代替。

    (5)安全监督检查形式呆板，方法单一，监察形式倾向于集中检查和重点检查，而不能做到经常性、定期性、普遍性、专业性、连续性、突击性监察。近几年各地大小矿难事故频发，足以证明不少地方或单位的所谓安全大检查，根本没有起到防患于未然的作用。

    1.4 执法监察事后处理中存在的问题

    (1)对违法行为处置不力，特别是对整改结果没有及时跟踪监察，整改落实不到位。对于依法应当停业整顿或者关闭的煤矿没有采取相应措施；对于责令整改的煤矿没有及时进行监察验收；对于整改没有达到预定效果的，也没有及时采取进一步的措施，致使有些煤矿主置整顿报告于不理，我行我素，更有的煤矿主监察过后，没有查出问题来，便以为万事大吉，放松警惕，麻痹大意酿成事故。重庆市奉节县新政乡苏龙寺煤矿在事故发生之前，乡政府连续3次下发停产整顿通知书，但未能采取派驻人员等有效措施制止该矿违法生产，导致事故发生，19人死亡。

    (2)事故处理及时性差，事故责任者不能得到及时处罚。从事故发生到事故调查，再到事故责任追究周期长。这就使得惩治违法行为所具有的一般预防作用大打折扣。

    (3)执法文书格式不规范。据调查，基层行政处罚文书五花八门，部门与部门之间不统一，有的只是作为一般文书，未能从法律的角度进行规范；甚至有的以自制处罚通知单代替煤矿监察法律文书。