摘要：矿难频发，安全形势严峻，已经成为一个困扰政府、迫切需要解决的经济问题、社会问题和政治问题，依法规范和加强行政监管势在必行。我国现行的煤矿安全监管体制存在不足，缺乏独立的监管单位，论文试图借鉴工程监理制，构建煤矿安全监管体系，并提出相关政策建议。
    关键词：煤矿安全；安全监管；监管体制；工程监理制
    1煤矿安全概述
    煤炭是我国重要的一次能源，在能源结构中占有重要地位，是国民经济发展的重要能源保障。在我国一次能源生产和消费结构中，煤炭一直占总量的约70%，特别是在20世纪五六十年代，煤炭消费量甚至占到能源消费总量的80%～90%。但是，我国95％的煤矿开采是地下作业，煤矿事故频发，安全生产形势严峻。据统计，2002～2005年煤矿事故占工矿企业一次死亡10人以上特大事故的72.8％～89.6％[1]；在1949年新中国成立后的56年间，全国煤矿共发生19起死亡百人以上的事故。长期以来，煤炭行业是我国工业生产中伤亡事故最严重的行业[2]。
    1.1煤矿安全现状
    点多面广、规模小、生产粗放是制约我国煤炭工业健康发展的症结所在。由于小煤矿数量众多，政府监管的难度较大；由于生产规模小，生产设备及管理体制落后，导致矿难不断发生；同时小煤矿的乱采也导致资源、能源和环境面临更严峻的挑战。随着能源和环境问题的日益突出，也是为了解决我国小煤矿矿难问题，山西省开展了煤炭资源整合，随着其整合的逐步完成，全国范围内都在开展煤炭资源整合。煤炭资源整合是指合法矿井之间对煤炭资源、资金、资产、技术、管理、人才等生产要素的优化重组，以及合法矿井对已关闭煤矿尚有开采价值资源的整合。煤炭资源整合是淘汰落后、优化布局、提高产业集中度的重要手段；是提高矿井安全保障能力的有效途径；是提高小煤矿本质安全水平、确保煤炭资源合理开发的必然选择，通过资源整合，可大幅度减少小煤矿数量，提高办矿规模和安全、装备、技术管理水平，从源头上减少和控制煤矿事故[3]。资源整合后，煤矿数目减少了，单个矿井的资源储量增加了，在一定程度上减少了滥采滥挖、哄抢资源、危害安全的现象。规范了采矿秩序，提高了矿井装备水平和资源采出率，有利于煤矿安全形势的进一步好转[4]。但是从近阶段全国各省份发生的煤矿恶性事故的情况看，煤矿资源整合期间和整合以后的安全生产形势依然严峻，
    主要表现在以下几个方面。
    （1）资源整合后虽然单个矿井储量有所增加，但是井下开采技术条件更加复杂，增加了开采难度[4]。
    （2）有些煤矿经济条件差，底子薄，整合前就在安全投入上存在欠账，技术改造过程中要求一步到位存在一定难度[4]。
    （3）安全事故数量减少，但是一旦发生，基本上都是大型事故，人员伤亡和经济损失都会更加严重。例如，2009年2月22日，山西屯兰煤矿发生重大事故，2010年3月28日华晋焦煤有限责任公司王家岭煤矿发生透水事故，这都是比较惨烈的矿难，也是少有的在国有重点大矿发生的矿难。
    1.2安全监管的意义
    实际上，煤矿事故的发生不是偶然的，它是煤矿生产过程中存在问题的集中暴露，涉及许多方面。既有自然因素、科技投入和研究的不足，也有人为因素以及国家的体制、管理、经济政策，社会的传统观念，煤矿企业的文化素质，等等[1]。小煤矿规模小、财力弱、安全生产意识淡薄，再加之竭泽而渔的本性，矿难频发有其必然性。在国家全面关停小煤矿而煤炭产量却大幅度上升的背景下，国有大矿产能的快速提升也意味着给安全生产埋下了隐患[5]。可见随着煤炭资源整合的顺利完成，煤矿安全监管依然非常重要。
    2安全监管现状及存在的问题
    2.1我国现行煤矿安全生产监察监管体制概述
    新中国的煤矿安全监管体制经历了安全监管与煤矿生产合一、在反复中缓步前进、安全监管独立并逐步深化的不同发展阶段，从淹没于生产职能中逐步分离并独立运作，在监管体制、组织和制度机制方面逐步加强，对遏制矿难有了一定效果[6]。1999年l2月，国务院决定煤矿安全监察体制实行垂直管理，这对加强煤矿安全生产工作，促进监察区域煤矿安全生产形势的稳定好转，起到了重要作用。国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局。但是，在实际运行中煤矿安全监察、监管的部分职责不明确，协调机制和自身体系建设还有待完善。为了解决这些问题，2004年，国务院办公厅下发了《关于完善煤矿安全监察体制的意见》（国办发〔2004〕79号），明确了地方各级人民政府对煤矿安全生产的监督管理职责，煤矿安全工作实行国家监察，地方监管，企业负责[5]。
    根据国务院办公厅《关于完善煤矿安全监察体制的意见》的规定，煤矿安全监察机构有五项主要职责：一是对煤矿安全实施重点监察、专项监察和定期监察，对煤矿违法违规行为依法做出现场处理或实施行政处罚；二是对地方煤矿安全监管工作进行检查指导；三是负责煤矿安全生产许可证的颁发管理工作和矿长安全资格、特种作业人员的培训发证工作；四是负责煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收；五是组织煤矿事故的调查处理。地方煤矿安全监管机构有六项主要职责：一是对煤矿安全进行日常性的监督检查，对煤矿违法违规行为依法做出现场处理或实施行政处罚；二是监督煤矿企业事故隐患的整改，并组织复查；三是依法组织关闭不具备安全生产条件的矿井；四是负责组织煤矿安全专项整治；五是参与煤矿事故调查处理；六是对煤矿职工培训进行监督检查。
    从其各自职责来看，监察机构是市场经济体制下政府宏观调控职能和社会管理职能的主要执行者，监管机构则是市场监管职能和公共服务职能的主要执行者。当然二者的职能互有交叉、互相渗透，仅是所占比例的不同而已[5]。
    2.2美国等国家监管制度的启示
    美国政府的管制机构无论是对煤矿的管制还是其他方面管理，无论是经济性管制还是社会性管制以及反垄断的管制，其管制机构大多是独立的。这种独立的监管机构具有独立性强、专一性、专业性、权力的综合性强等特点。20世纪70年代在美国和澳大利亚分别诞生了紧急事态管理专职机构。根据灾难的周期把紧急事态划分为四个阶段：预防或者减除（Preven-tion）、准备（Preparedness）、应对（Response）和恢复（Recovery）。PPRR理论通过对事故的全过程管理，为煤矿事故管理提供了一套较为完善的系统管理，有利于降低灾难发生频率和后果。20世纪末期PPRR理论引起了很多国家的高度重视。在立法方面，我国煤矿监管落后于美国，至今还没有建立起一个系统全面、功能完善的职业安全与健康法律体系。而早在1969年美国联邦政府就制定了《联邦煤矿健康与安全法》；1977年又制定了《联邦矿山安全与健康法》。虽然我国也制定了煤矿安全的法律、条文、行政法规、部门规章和地方性法规等一系列煤矿安全法律体系，但较之美国煤矿公共安全法律，这些法律较粗、可操作性差，而且煤矿的健康和职业安全方面仍没有形成一套完善、可行的法律体系。