2.3我国安全监察监管体制不足之处
    2.3.1多头管理、权责不明晰
    胡文国等在论文《我国煤炭行业管理体制研究》中指出，对煤矿企业进行行政管理的部门众多，这种复杂的多部门管理体制时常出现“政出多门，相互冲突”的现象，企业无所适从，应付性增强，不能从资源利用和行业发展的长远角度去宏观规划和制订发展战略[8]。另外各管理机构的职责划分比较混乱，各部门职能重叠和责任推托现象同时并存，即使是国家法律和法规，也存在相互矛盾和冲突之处，同一职能不同法律规定由不同部门来履行的情况很多，由此导致的各部门职责混乱，特别是那些边缘化的职责就更为严重。
    2.3.2安全监管部门缺乏独立性和专业性
    煤矿安全监察机构虽可以以自己的名义单独执法，但在很多情况下要受到地方政府和各部门的制约，难以实现真正独立执法。我国目前的煤矿安全监察机构实际上属于综合性管理机构，既有煤矿安全监察职能，还有煤炭行业管理职能。煤矿安全监察机构既是煤炭行业的规划设计者、组织者和实施者，又是煤矿安全的监管者，既当运动员又当裁判员，专业性不强，难以保证安全监察的公正性[9]。实际上，从我国现行的煤炭安全监管框架看，我国并没有一个实际意义上独立和专业的安全监管部门。为解决我国煤矿安全问题，借鉴西方安全监管体制的经验，建立一个独立、专业的安全监管部门是迫切需要的。
    2.3.3地方政府及其职能部门行政不作为
    官煤勾结成为一种普遍现象，几乎每一起重大事故的背后都存在着腐败行为。近年来，煤炭产业对拉动区域经济起到重要的作用，有的县级政府财政收入的80%来自于煤炭及相关产业，地方政府对煤炭产业的依赖性非常强。难免会有地方政府及其官员为了追求业绩，对煤矿企业的安全违法行为采取放任、包庇纵容甚至袒护的态度，充当煤矿企业的保护伞。地方政府对煤矿安全的“虚假治理”，造成了国家的法律法规和政策在地方执行不畅，政令不通。正如姜明安教授指出：“在这种制度体系下，地方政府促使本地区经济收入最大化的经济行为目标得到了前所未有的释放，其典型的表现就是‘地方保护主义’、‘诸侯割据’的形成，严重地削弱了中央政府应有的整合能力，制约了稀缺资源的优化配置，恶化了宏观经济环境，使整个社会生活陷入了严重的‘共用地灾难’，从而毁灭是所有人都奔向的目的地。”
    2.3.4矿工个人安全意识淡薄，参与监管程度低
    矿工的维权意识淡漠，造成了对煤矿事故的漠视和消极对待。我国很多煤矿企业尤其是小煤矿在用工方面严重侵犯了矿工的合法权益，甚至私下迫使矿工签订生死协议[7]。当然，随着我国煤炭资源整合逐步完成，煤矿生产走入正轨，这些违法的情况会有所好转，但是矿工的 ，继续加强其安全意识依然是相当必要的。
    2.3.5煤矿安全监察监管缺乏外在监督制约
    机制没有外在的监督制约机制，何谈高效监察、透明监管。制约的失衡必然导致权力的异化膨胀或功效萎缩。当监察主体与监管主体不履行煤矿安全生产监管或监察职能时，当对于违反煤矿安全生产法律法规的行为处罚畸轻畸重时，当地方政府阻挠煤矿安全监察机构行使职权时，均无行之有效的机制约束是相当重要的[5]。其他社会组织参与煤矿监管对遏制地方虚假治理行为、推动治理结构完善具有重要意义，但是其参与煤矿监管程度低。值得庆幸的是，随着市场经济的进一步发展，社会媒体对社会安全问题也越来越关注，近几年煤矿事故频频曝光，这对于减少煤矿安全事故非常有利。但是由于缺乏激励机制，这些主体对煤矿安全的监管热情却不够[7]。
    3我国煤炭工业管理体制的创新构想
    3.1工程安全监理制的启示
    从20世纪80年代起，建设工程监理作为工程建设中的一个新兴行业在我国应运而生，并取得了长足的进步与发展。
    实施监理制的意义在于：（1）通过专业的监理服务和规范化运作，可以把建设方最大程度地从繁琐的管理事务中解脱出来，使用户方把精力更好地转移至其业务实现上，此时建设方就能够期望，通过监理方对承建方提出的整体技术方案进行评估，以弥补其在技术和管理经验方面的不足。（2）监理的利益独立于建设方和承建方之外。建设方和承建方在项目实施过程中存在争议和冲突，监理方会以公正、公平和独立的立场，通过充分发挥协调作用，来保障这些争议和冲突的解决，促进建设方和承建方的良好合作，把项目的建设导向成功。（3）监理通过规范和约束承建方的项目管理机制，确保对项目工程质量、进度和成本的有效控制。监理方根据合同明确建设方和承建方各自的责任、权利和利益，保证合同执行的公正性；还要及时向建设方通报合同变更的情况，协助保持合同、协议及其附件内容的有效性、一致性；监督合同执行情况，定期向建设方、承建方通报合同执行情况。监理方妥善管理整个项目过程中所产生的监理文档资料，按照既定的要求编制相应的工程文档。（4）监理拥有很强的咨询能力，可以对建设项目实施成功与否做出客观公正地评价，可以帮助建设方和承建方解决一些技术和管理难题，推动项目的进展，同时使建设方和承建方的市场行为规范，客观上促使承建方提供符合建设方业务需求的高质量的商品，从而提高建设方对实施工程建设的信心[10]。
    3.2监理制在煤矿安全监管中的运用
    安全监理是工程建设监理的重要组成部分，也是建设工程安全管理的重要保障，是提高施工现场安全管理的有效方法，也是建设工程项目管理体制改革中加强安全管理，控制重大伤亡事故的一种新模式。安全监理的工作依据主要是：国家及地方的相关法律；相关的行政法规；监理服务合同；施工承包合同、协议书及附件；业主的文件、监理工程师的指令性文件和会议记录[11]。煤炭生产和工程建设有很多相似的地方，如都是高危行业，都存在安全问题，安全监管都具有相当重要的意义，等等。鉴于以上的分析，我国煤矿安全监管体系存在的不足之处正是工程监理制能够做到的，因此，将工程监理制运用到煤矿安全监管中是具有可行性的。当然，煤炭生产还存在许多与工程项目不同的地方，例如，在一定的时间范围内，工程项目的监管具有一次性、短期性，而煤矿安全监管相对来说则是长期性的。因此，在具体运用的过程中还应依实际情况而定。
    4煤炭工业 总体框架
    对于我国煤炭行业的管理，在总体上要实行“集中统一，专业权威，适应市场，宏观监控”的模式[8]。“集中统一”是指按煤炭产业系统性的要求，把煤炭行业的管理职能集中到一个(或少数几个)主管部门中，改变目前多头管理的格局，解决职能分散、政出多门、相互冲突的管理混乱问题。“专业权威”是要建立一支专业水平高、熟悉行业发展规律、爱岗敬业、会管理的煤炭行业管理队伍，使煤炭管理部门具有客观的权威性。“适应市场”是指对煤炭行业的管理要建立在尊重市场规律的基础上，管理措施要符合市场经济的要求，管理手段以经济诱导为主，行政干预为辅，尽量避免或减少行政干预的破坏性。“宏观监控”是指政府要加强对煤炭行业运营的调控和监控，使煤炭行业的运营有利于国民经济的发展，符合国家的能源开发规划。
    鉴于我国安全监管现状的不足之处，根据煤炭行业管理体制建立的总体要求，结合我国煤炭行业现行 的实际情况，建议建立新的 总体框架（1）成立独立的煤矿监管单位。借鉴工程监理制，将煤矿安全监管工作由独立的监管单位来承担，或者成立第三方的监管单位。独立的监管单位必须由专业的人员组成，需要进行严格的培训，可以通过严格的考试制度选择监管人员。（2）制定合理的监管法律法规。监管单位只对相关的法律法规负责，克服多头管理的问题。当然这就需要制定合理的监管法律法规来约束监管人员的行为。（3）各单位只行使监督职能。其他各行政单位及社会各界组织机构只对煤矿以及监管单位行使监督职能，进一步加强监管单位的监管力度和煤矿的安全执行。
    5结语
    本文通过分析我国现行煤矿安全监管体制，得出现行体制的不足之处。指出解决方法，成立独立的安全监管单位，其只对相关法律法规负责。但本文没有具体研究法律法规的制定办法，如何权衡各单位的利益，制定合理有效的监管法律是进一步值得研究的题目。同时，工程监理制并非完美，也存有不足之处。如何克服工程监理制的问题，也是需要进一步研究的。