由于我国铁路运输安全的复杂性，运输安全在改革过程中极有可能沦为“公地悲剧”，对安全进行产权分析确有必要。分析了一些国家保证铁路运输安全的产权制度安排，如英国的“网运分离”后的私有产权路网公司完全负责制、美国的垂直一体化私有产权铁路公司负责和政府安全监管体制、瑞典的非赢利性组织管理和政府安全监管体制以及我国的垂直一体化国有垄断企业(政府部门)负责制。笔者认为我国铁路在改革过程中，不能忽视运输安全的产权问题，应建立适当的运输安全管制体系，政府更应该在确保铁路运输安全方面发挥重要作用。

1 引 言

近20多年来，铁路掀起了全球性的改革浪潮，各国不断对铁路运输管理体制进行改革调整，放松管制、私有化、企业重组、产业组织结构调整等是其主要内容。在改革过程中，必然涉及产权制度改革和企业组织演变等诸多方面，这些变化将对运输安全带来一定的冲击，如何在改革过程中给予运输安全足够的考虑并提出相应的保障制度和具体措施是至关重要的。

英国铁路私有化后不断发生重大事故就是因为改革方案没有对运输安全给予适当的制度安排；据美国联邦铁路署统计，美国铁路放松管制后的10年里铁路系统的事故率上升了6．1％；据我国铁道部安全监察司统计，客运公司试点以来的2002年1—7月份，虽然全路安全形势总体平稳，但是运输系统发生死亡事故23件，死亡39人，比上年同期增加26人，上升2倍。

运输安全是一个涉及很多要素的复杂系统工程，需要全方位的综合考虑，笔者着重从产权角度对铁路运输安全进行分析，为我国铁路改革未雨绸缪。　　

2 我国铁路运输安全的复杂性

安全作为铁路运输服务的主要产品特性之一，是铁路运输企业建立竞争优势的核心要素，不仅仅是国家重视运输生产安全，企业更应该重视运输安全。但运输安全不同于其他大多数生产企业的安全，铁路是一个设备联网、生产联动的大网络系统，各个生产环节之间高关联度的特点，要求网络上的所有网络互补成分共同参与才能完成运输生产过程，对管理、装备、作业、维修和调度指挥等都提出了很高的要求，运输安全是一个需要多方密切合作的复杂系统工程。

另外，铁路运输车站点多线长，昼夜不间断运输、作业，四季气候变化大，各个地区和各个具体线路的安全作业条件差异较大等，也决定了铁路运输安全的难度。还有铁路运输安全的信息管理也较其他生产企业复杂，铁路运输的安全隐患基本都掌握在基层工人的头脑中，而作决策的往往是上级部门和领导，如何将威胁安全的信息逐级迅速传递反馈，实现安全信息管理的制度化，是确保铁路运输安全的难点。

我国铁路的一些具体情况，加深了我国铁路运输安全工作的艰巨性和复杂性。其主要原因如下：

其一，我国铁路运输密度为世界之最，以占全世界铁路营业里程6％的7万公里铁路完成了全世界铁路总换算周转量的24％，2002年我国铁路平均每公里营业里程完成换算周转量达27．78Mtm。

其二，我国铁路客货运输并重，速度、密度、重量兼容。我国比较均衡的铁路客货运输现实要求大多数繁忙干线客、货共线运行，既要适应货运重载的需要，又要满足客运快速的需要，还要兼顾高行车密度的要求，在这种情况下确保行车安全的复杂性和难度是世界罕见的。

其三，实现铁路跨越式发展必然要在投资建设、技术创新以及体制改革等多方面齐头并进。据最新的《中长期铁路网规划》，可预计铁路将进入投资建设高潮，尤其是重中之重的繁忙干线提速、扩容工程乃当务之急，在铁路施工过程中，确保主要干线及整个铁路系统的施工安全和运行安全的任务十分艰巨。铁路采用先进技术和装备的安全性，以及与既有技术装备衔接的安全措施需在实践中不断深入研究。

其四，铁路货运领域允许外资准人，对运输安全带来的考验。长期以来，铁道部主要通过行政手段组织铁路局加强运输安全管理，而对仅运营货运业务的外资铁路公司(进入者)的安全监控经验还是空白，在这有限的适应期里解决外资铁路公司的安全管理问题不太现实，必须要提前采取应对措施和建立长效的运行机制，确保外资进入我国铁路货运领域后的运输安全问题。

其五，繁忙线路能力紧张，维修时间减少。京沪、京广、京哈、京九等主要干线的运输能力紧张，长期处于超负荷状态。季节性的运输高峰也增加了线路的使用时间，导致运行时间挤占维修时间，会对维持线路的可使用状态带来冲击，进而影响铁路运输安全。

最后，我国铁路运输服务人员众多，且人员素质参差不齐，对运输安全是一个潜在的隐患；铁路产业正处于现代化和技术创新过程中，对运输安全的影响不可忽视；铁路工业产品的质量监督体系正待建立完善；尽管形成了以《铁路法》和《安全生产法》为龙头，以《铁路运输安全保护条例》等16件行政法规和《铁路行车事故处理规则》等若干部门规章为内容的铁路安全保护法规体系，但是在新形势下和加入WT0后，需要对这些法规进行整理，逐步完善确保铁路运输安全、适应市场经济需要的法律体系和适当的监管机制。

3 产权分析与铁路运输安全

产权分析最先为科斯在其经典论文《企业的性质》(1937年)和《社会成本问题》(1960年)中所使用，最先提出交易成本范畴，用交易成本来解释企业的存在，分析企业的内部组织，研究企业纵向一体化的程度及外部性的制度安排等。科斯的开创性研究很快引起经济学同行们的兴趣，经阿尔钦、诺斯、德姆塞茨、威廉姆森、张五常和巴泽尔等经济学家的贡献，笔者认为，产权分析大量适用于解释各种现实经济问题。

产权分析的基本要素有：

(1)所谓产权，是指“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成”。

(2)现实中的交易总是有成本的，使得产权在交易过程中从来就不可能被完整地界定。所谓交易成本是指“与转让、获取和保护产权有关的成本”。交易成本的存在是因为关于资产的各种有用性和潜在有用性的信息是有成本的。因为交易成本大于零，就有产权、制度和组织(包括政府)存在的必要。

(3)任何交易在本质上都是产权交易。由于产权交易的复杂性以及度量和监督成本很高，为了交易各方的利益，交易各方需要同意对自己加以约束，而实行约束就需要组织，组织的产生正是源于正的交易成本。组织是指“对所有权被分割的实体的管理”，组织或者企业的出现就是用来处理交易各方签订的各种契约，契约研究是产权研究的核心。

(4)产权界定是一个演进过程。随着新信息的获得，资产的各种潜在有用性被技能各异的人们发现，并且通过交换他们关于这些有用性的权利而实现其有用性的最大价值。每一次交换都改变着产权的界定。

(5)根据资源的不同属性对其产权进行不完全的分离，必将使得这些资源的一些属性成为公共财产，进入公共领域。进入公共领域的属性，由于是共同产权，要么被过度使用或攫取要么就是无人负责(若是损失时)，从而导致“公地悲剧”。

1978年，美国联邦铁路署(FRA)发布了一项关于前10年的铁路事故分析研究，41．8％的事故是由线路导致的，25．1％的事故是由铁路人员导致的，19．9％的事故是由移动设备导致的，13．5％的事故是由于各种综合因素所致。铁路运输网络上的各个互补成分(线路、移动设备、车站、人员等)都对运输安全有相当的依赖，但与安全有关的产权问题如果处理不当，就会成为一个典型的“公地悲剧”。利益关系的复杂性加大了铁路运输安全“公地悲剧”解决的难度。

随着我国铁路运输体制改革的深入，利益主体多元化，利益关系也日益刚性化。铁路网络上的各种互补企业之间的利益之争，决定了谁也不愿意投人大量财物维护运输安全。条条块块之间意见不一，相互推卸责任，上下游企业之间的态度不同，运输安全的系统性又使得“公地悲剧”的解决，必须通过各部门之间的集体行动和一致行动。尤其是铁路“网运分离”改革，若在产权制度安排方面不合理，将运输安全属性分离成为公共财产，进人公共领域，成为“公地悲剧”。因此，要求我国铁路改革方案应该对此加以重视，切不可等发现这个问题后才去寻找解决办法。

4 保证铁路运输安全的几种产权制度安排

4．1 “网运分离”后的私有产权路网公司完全负责

英国铁路是一个非常特殊的例子。在设计铁路改革方案时没有对运输安全进行认真思考，私有化改革方案委托路网公司Railtrack负责全路安全，并由国家健康与安全执行局进行协管，没有专设安全监督机构。

理论上，关于避免公地悲剧的产权方法，德姆塞茨等经济学家认为，在任何资源共有的时候，强制实行私人产权是可以增进效率的；罗伯特•史密斯等人甚至认为，避免公地悲剧的惟一办法就是建立私人产权制度。Railtrack作为一个股票全部为公众所持有的上市公司，全面负责铁路运输安全，应该可以避免运输安全沦为“公地悲剧”，这也正是英国政府所希望看到的。但是英国铁路连续发生的多起重大事故恰恰说明运输安全成为了一个“公地悲剧”，这就形成了一个悖论：产权明晰导致“公地悲剧”。Railtrack将绝大多数维修更新业务外包委托给维修公司，自己不插手基础设施维修管理，希望通过合同管理保证维修质量和及时性等。结果一方 面失去了线路等基础设施维修、更新改造方面的技能与经验，另一方面缺乏充分完备的信息或经验来决策网络维修的优先次序和标准等。

为达到设定的效率目标和追求利润，Railtrack既削减了维修更新成本，又没有加强人员对维修公司进行监管。因高昂的交易成本，双方之间的合同谈判和修改没有及时进行，维修公司因固定支付合同(维修费不随维修工作量变化)，运量的大幅增长导致维修工作量和成本急剧增加，收不抵支的维修公司选择出售资产和应付维修工作以维持经营。政府和安全协管机构亦对此漠然视之。结果就是英国铁路运输安全成为了一个典型的“公地悲剧”，自1994年实行私有化改革以来，英国铁路在短短的几年里已经发生了6起重大伤亡事故。

英国铁路槽糕的安全问题不仅是缺乏一个独立的完全负责安全监管的机构所致，而铁路产业参与各方的有效协作是运输安全的基石，更重要的是政府不应该从铁路这样的网络型基础产业“全身而退”、“撒手”不管，而应该在制定运输政策、安全监管等方面发挥重要作用。

4．2 垂直一体化私有产权铁路公司负责+政府安全监管

以美国铁路为典型代表，日本铁路基本类似。与英国不同，美国的私有产权铁路公司是垂直一体化的组织结构，维修、更新等业务都是在公司内部完成，而不是通过市场交易委托其他公司完成。铁路公司一般下设多个区域性的生产中心，具体负责维修等确保运输安全的日常业务，类似于我国的路局、分局体制。各个铁路公司对运输安全都非常重视，提出了零事故、零死亡、零受伤的安全目标，并把有关安全的规章编成《行为指南》指导运输安全工作。除了铁路公司的自我管理，美国政府也十分重视运输安全，采取行业主管部门直接监管铁路安全，主要由隶属于运输部的联邦铁路署(FRA)负责。　　

FRA的最主要职责就是铁路系统的安全监管，其中联邦一级的安全监察员达450人，州一级的安全监察员约160人分布在各州，安全监察员占总人数的80％以上。FRA内设的安全处负责具体的安全监察业务，下设8个地区安全监察部，主要采用日常抽查和轨检车检测方式等进行检查并参与事故调查。除了制定激励约束机制促使安全监察人员尽研职责外，美国政府还不断调整健全相关的监管法律法规，通过立法确定FRA的安全监管地位。同时，在行政系统内部；FRA的监