摘要：《食品安全法》已于2009年 6 月 1 日施行。 由于我国相关法律制度的相对不完善, 给食品安全监管带来了困难, 也使得食品安全存在较多隐患。 本文对中外食品安全监管法律进行初步地比较, 以增进对我国食品安全监管法律体系的了解。
关键词：食品安全，法律体系，监管体系。

食品安全法律是整个食品安全体系的基石 , 健全的法律体系将决定食品安全体系的有效运作。我国食品安全法律由于尚存系统性和协调性缺乏的弊病, 难以应对现实生活中频发的食品安全事件, 凸现了我国食品安全监管法律体系的不完善。 国外 , 尤其是欧美等发达国家的食品安全监管法律体系较为完善 , 在食品安全监管上积累了丰富经验, 值得我国借鉴。
美国是世界公认的食品安全监管法律体系最完善的国家之一, 在建国之初就开始了食品安全方面的立法。目前 , 美国的食品安全法律法规体系包括联邦肉类检验法令(FMAI), 联邦食品、药品和化妆品法令(FDFCA), 禽类产品检验法令(PPIA), 食品量保障法令和公共健康事务法令等。此外, 由众议院制定的美国联邦法典(CFR)是联邦政府发布的综合的永久性法规, 共分 50 卷 , 与食品有关的主要是第 7 卷(农业)、第 9 卷(动物与动物产品)和第 21 卷(食品与药品)。
“9•11” 事件后, 美国又相继制定了《动物健康保护法》、《公共卫生安全和生物恐怖应对法》 , 在法律中规定了一系列食品反恐的措施, 如建立国内外食品厂商登记制度等。这些法律法规覆盖了所有食品, 为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序 , 对进口食品的认证、包装、标识及检测、检验方法作了详细的规定, 构成了一张非常严密的食品安全保护法规网。
1980 年欧盟颁布实施了《欧盟食品安全卫生制度》 , 2000 年欧盟又发布了《食品安全白皮书》 , 将现行各类法规、法律和标准加以体系化 , 后又提出了“从田间到餐桌” 的全程控制理论 , 即把田间到餐桌的全过程管理原则纳入卫生政策 , 使食品安全法律体系涵盖了“从农田到餐桌”的整个食物链(包括农业生产和工业加工的各个环节), 强调食品生产者对食品安全所负的职责, 并引进 HACCP 体系, 要求所有的食品和食品成分具有可追溯性。
近年来陆续制定了《通用食品法》、《食品卫生法》等 20 多部食品安全方面的法规, 具体包括 :《通用食品法》、《食品卫生法》、动物饲料法规以及添加剂、调料、包装和放射线食物的保存方法规范。
还有一系列的食品安全规范要求, 主要包括 :动植物疾病控制规定 ;农、兽药物残留量控制规范;食品生产、投放市场的卫生规定;对检验实施控制的规定;对第三国食品准入的控制规定;出口国官方兽医证书的规定;对食品的官方监控规定, 形成了强大的法律体系。
日本的食品安全监管的法律体系分为 3 个层次 :一是针对食品链各环节的一系列法律, 如《食品卫生法》、《JAS 法》等, 这些法律效力最高;二是根据法律制定并由内阁批准通过的政令, 如《食品安全委员会令》、《JAS 法实施令》等;三是根据法律和政令 , 由日本各省制定的法律性文件 , 如《食品卫生法实施规则》、《关于乳和乳制品的成分标准省令》等。
整个法律体系覆盖了农产品生产环节、农产品流通环节、食品生产环节和食品流通环节。 值得提出的是 , 日本政府于 2003 年 5 月出台了《食品安全基本法》 , 规定了食品从“农田到餐桌” 的全过程管理, 明确了风险分析方法在食品安全 中的应用, 并授权内阁府下属的食品安全委员会进行风险评估。
我国食品安全法律体也系可分为 3 个层次 :一是由全国人大及其常务委员会制定的法律 , 具有最高的法律效力 , 如《食品卫生法》等;二是由国务院根据宪法和法律制定的法规, 如《生猪屠宰管理条例》等;三是由国务院各部委及其他具有行政管理职能的机构根据法律和法规制定的规章, 如《食用菌菌种管理办法》等。目前, 已经形成了《食品卫生法》、《农产品质量安全法》为主导 , 相关规章 、地方性法规、司法解释为补充, 其他法律如《刑法》相配合的食品安全法律体系的基本框架。
由于全社会高度关注食品安全问题 , 历久制定的《食品安全法》已经于2009 年 2 月 28 日十一届人大常委会第七次会议通过并公布, 将于 2009 年 6 月 1 日开始实施, 这将更加完善我国的食品安全监管法律体系。这些法律、法规及规章从食品的生产、加工、流通以及进出口检验检疫等不同角度以不同的力度保障了食品安全。

当下，我国食品安全监管法律体系的不足之处在于：
1. 法律体系缺乏系统性和协调性：目前, 我国在食品安全领域大约有 100 多个规章 , 还有 500 多个卫生标准, 法律法规数量不少, 但与欧美日等发达国家相比, 散乱、孤立 、缺乏系统性和协调性。目前正在施行的《食品卫生法》只涵盖了食品安全领域的一部分 , 未能体现“从农田到餐桌”的全过程管理。
从具体内容来看, 《食品卫生法》和《产品质量法》在许多规定上都是重复的 , 而且这些规定也都是一些概要性的 , 针对性较差, 相互之间也不够协调 , 这给执法留下了许多忧患和漏洞 , 经常出现针对同一违法行为, 不同执法主体依照不同执法标准 , 处理结果不一致的问题 。还有与食品安全相关的《农业法》、《产品质量法》之间不协, 存在食品卫生与产品质量两套独立而且规定不一致的法律, 导致在执法过程中执法人员无所适从 , 也使得法律法规的权威性和严肃性大打折扣。 新颁行的的《食品安全法》做了新的规定, 一定程度上克服了原有法律的弊端 , 如第四十三至第四十八条作了食品添加剂的相关规定。
2. 食品安全监管执法的过程缺乏规范化和持续性：我国在打击假冒伪劣食品, 促进食品安全的执法过程中规范化和持续性有所缺乏, 没有建立起食品安全监管的长效机制。 通常是在出现了重大食品安全事件之后, 由上级行政机关发布行政条文, 进行一阵风式的检查和处理 。当这场风过后 , 打击假冒伪劣食品的行动偃旗息鼓 , 在风头上隐匿起来的制假造假分子又开始重新行动起来 , 制假造假再度泛滥。 这种缺乏规范化和持续性的打击假冒伪劣食品的过程, 使得我国的食品安全问题难以摆脱“食品安全问题泛滥—打击—食品安全问题暂时缓解 —再度猖撅 —再打击”这样的怪圈, 这将无法从根本上解决食品安全的问题。
3. 法律法规条款过于笼统, 缺乏可操作性：我国现行的法律法规中 , 一些规定比较原则和宽泛 , 定义不够准确, 甚至有歧义 , 限制性法律规定也不清晰明确, 在实践中也越来越多地暴露其不足之处。现有的大部分配套法规由于出台早、标准低 , 不能适应新形势下对食品安全进行有效监管的需要 , 如罚款问题 。还有些条文过于笼统, 而相关程序性规定和配套规定未出台 , 致使难以执行 , 如《农业转基因生物标识管理办法》。 相关食品或食品链中某些特殊食品、重要环节等尚未制定具体的法律法规, 导致执法实践中无章可循, 不能追究相关经营者的法律责任。
4. 缺乏自身完善和补充机制 , 适应新形势的新法律条款显得滞后:由于我国食品安全法规多为部门立法, 所以法律起草过程往往成了权力设定过程 , 于是在管理过程中不是从职责的角度出发, 而是从权力的角度出发 , 因此 , 各个职能部门缺乏对当今食品安全问题关注的热情 , 只有出现如“三鹿奶粉事件”之类的重大食品安全事故时才引起足够重视 , 严重落后于社会的发展 。如《食品卫生法》制定于 1995 年, 而新颁布的《食品安全法》也是经历了从 2004 年 7 月开始起草至 2009 2 月 28 日正式公布, 前后持续将近 5 年的时间。
5. 食品安全监管体制缺乏统一性:目前 , 我国食品安全实行的是多头分段管理体制 , 影响监管效果 。由于食品安全监管部门多 , 农业 、工商 、卫生、质监等十几个部门均涉及食品安全监管 , 食品安全标准政出多门, 缺乏操作性 。各部门之间或者争夺监管权 , 或者相互推诿监管责任, 最终造成监管不力, 问题难究。《食品安全法》规定:“国务院设立食品安全委员会”, 协调和指导食品安全监管工作 , 加强部门间的配合和消弭监管空隙。 但“食品安全委员会”只是作为一个“高层次议事协调机构”被写入《食品安全法》 , 并明确“其工作职责由国务院规定” , 对该委员会的权责未作说明 。
6. 农村食品安全监管立法缺失:我国人口多数生活在农村, 长期以来的城乡二元体制使得农村的食品安全监管长久处于被忽视的状态。 近年来发生在农村的食品安全事件越来越多, 如阜阳劣质奶粉事件、“苏丹红”事件等 。农村食品安全事件的发生, 主要是因为农民卫生安全意识薄弱 , 传统的生活习惯留下了不少食品安全的隐患, 许多地方尚未制定农村食品安全的配套法规, 而且没有完善的基层执法 , 导致农村食品安全问题日益增多。
国外食品安全监管法律体系对完善我国食品安全监管法律体系的启示。
1.   健全食品安全监管法律体系：法律是保障食品质量安全管理政策实施和消费者食用安全的制度基础。参照欧美日等发达国家的食品安全法律法规, 在我国现有法律法规基础上 , 进一步修订、补充和完善有关食品安全的法律法规和条例;加强与国际食品法典委员会(CAC)的合作与交流, 积极参与国际食品安全标准建立工作, 出台有效的、切实可行的法规措施 。 依法管理农产品的生产、经营和进出口 , 监督农产品质量和安全性, 建立健全符合我国国情并与国际接轨的食品安全标准体系, 不断提高我国食品行业在国际上的竞争水平。
2.    建立统一的食品安全监管体制：针对我国食品安全监管的多头分段管理 ,借鉴欧美日等发达国家的先进经验, 建立强有力的统一监管机制 。《食品安全法》决定“国务院设立食品安全委员会” , 关键是该机构的职能要明确, 要有权威, 要有较强的协调功能 , 把现在的多部门分段监管改为少部门集中全程监管 ,理顺农业、质检、工商 、卫生、商务、进出口 、药监等管理部门的关系 , 明确职能分工, 细化各监管机构的职责 , 明确各监管机关的监管手段 , 使其有责有权, 能有效实施监管 。同时, 应由各级政府出面, 成立协调机构, 解决在现实生活中遇到的各种监管扯皮问题 , 在分工的基础上进行相应的协调;各部门间要加强信息交流, 实现信息资源共享。
3.    加强自身完善和补充机制的建设：参照欧美日等发达国家的先进做法 , 根据我国国情, 在立法机构中组织成立有关食品安全的委员会, 沟通汇集各食品安全监管部门的意见 , 及时对现行法律进行必要的补充 , 使其更加完善 。对新的食品安全问题, 积极主动地制定相关法规条款 , 条件成熟时以法律形式固定下来, 提高这些条款的法律地位。 以此作为一种机制保持在立法机构中 , 可以直接避免食品安全监管中出现的法律空白, 利于监管机构操作。
4.    健全食品安全标准体系：我国作为农产品生产和消费大国 , 必须主动将国内标准与国际标准接轨, 建立起适应国际经济发展的食品安全标准体系 。一方面 , 要建立健全国家标准、行业标准和企业操作规范3个层次的食品质量标准体系, 保证食品生产的安全;另一方面, 要建立健全食品质量安全检测检验体系。我国农产品检测和检验体系目前还比较薄弱, 现有的质检机构数量与社会要求存在较大差距, 而且地区分布不均 , 必须加大投资, 增建高水平的检测检验机构, 建立和修改有关食品安全的标准和检测方法。根据我国现实和发展情况以及与国际标准接轨的能力, 对以往制定的低指标的标准进行修改, 对目前已经检出的尚无标准的食品不安全因素尽快制定标准和检测方法 。 加强检测实验室的建设 , 提高检测水平 , 做到技术要求和法律权威相结合, 检测技术支持法律实施, 使我国食品安全监督检验有法可依、有标准可执行、有实验方法可遵循。
5.    完善惩罚性赔偿制度：我国迫切需要完善惩罚性赔偿制度。对于制造制售假、劣、毒食品坑害消费者的侵权行为, 除了要求行为人对消费者的实际损害进行赔偿外 , 还应该给予严惩重罚, 以最大程度上地减少和杜绝这类行为。 对于那些给不法行为人提供便利的人, 除非他们能证明自己没有过错 , 否则应承担连带责任。《食品安全法》已在这方面作了新的规定, 但还需要加强假 、劣 、毒食品的认定及证据搜集工作, 否则严厉的惩罚性赔偿制度将难以落到实处。
6.    推进农村食品安全监管立法进程：现行食品安全监管法律体系中 , 农村食品安全监管存在空白 , 为了健全我国的食品安全监管法律体系, 应在充分调查和研究基础上, 逐步建立符合我国国情的农村食品安全监管的法律体系 , 以弥补农村食品安全监管的漏洞 , 强化农村地区的食品经营者和消费者食品安全意识 , 提高食品安全治理手段 , 进一步优化农村食品安全监管的模式。
总之, 我国食品安全监管的法律体系还有众多的不完善之处 , 需要借鉴和吸取欧美等一些发达国家的经验教训 , 结合我国的实际 , 不断建立和完善 , 使之能够更有效地保障食品安全 , 为老百姓的身体健康服务。

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