（草案）

为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》精神，进一步完善安全生产法律法规体系，大力推进安全生产依法治理，根据国务院办公厅《关于印发安全生产“十三五”规划的通知》（国办发〔2017〕3号）要求，制定本规划。

一、立法现状与形势

“十二五”以来，我国安全生产立法工作成效显著，先后制修订了以《安全生产法》、《职业病防治法》为核心的一系列法律法规规章，安全生产法律体系得到进一步完善，为实现安全生产状况明显好转提供了有力保障。

1.全面修改《安全生产法》。2002年颁布实施的《安全生产法》标志着我国安全生产工作全面步入法制化建设轨道。安全生产法颁布施行十余年来，对预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全发挥了重要作用。为适应安全生产工作形势和任务的需要，2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国安全生产法>的决定》，自2014年12月1日起施行。《安全生产法》是在总结安全生产法颁布实施十多年来实践经验的基础上，以中央方针政策为指导，吸收、结合相关行政法规、地方性法规和部门规章的合理规定而进行的全面修改，补充完善了相关法律制度规定，为安全生产法律体系的进一步完善奠定了坚实基础。

2.积极开展立法工作。围绕安全生产工作需要，积极推进安全生产各个领域法律制修订工作，“十二五”期间制修订了《安全生产法》、《职业病防治法》等法律，《安全生产许可证条例》、《危险化学品安全管理条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等十余部行政法规和《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》等六十余部部门规章。加强煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹和冶金等重点领域的立法，加强中介机构、应急管理、职业健康监督检查等重点工作的立法，特别是《安全生产法》修订实施后，进一步加快推进了安全生产法律法规修订工作，及时衔接配套法规制度，国家安全监管总局连续颁布第77号、78号、79号、80号和81号等五个总局令，对三十余个部门规章进行废止或修改，为实施依法治理提供了有力保障。

3.注重提高立法质量。坚持科学立法、民主立法、开门立法的原则，出台《国家安全监管总局开门立法工作制度》（安监总厅政法〔2014〕5号），进一步促进立法工作的科学化和民主化。为加强安全生产工作，国务院先后出台了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）、《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）、《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）等一系列政策文件，为安全生产立法工作起到了重要指引。针对事故暴露出的问题，坚持从法规条文上堵塞漏洞，出台了《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》（安监总局令第85号）等规定。此外，为依法惩治危害生产安全犯罪，依据《刑法》有关规定，在国家安全监管总局的配合下，最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕22号）。

4.地方立法加快。2014年8月《安全生产法》修改后，地方政府及其安全监管部门积极加强立法工作。其中，重庆、甘肃、江苏、浙江等10余省市先后制修订《安全生产条例》；山东省对《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》进行了修订；河南省还制定了《河南省生产安全事故隐患排查治理办法》等，进一步健全完善了安全生产法律体系。

1.部分法规缺失。随着我国经济社会发展，经济发展方式的不断转变和产业结构的转型升级，安全生产工作需要面临不断出现的新情况、新问题和新矛盾。目前的法律法规和规章有不少尚未制订，如应急救援、职业健康、综合监管等领域存在立法缺位，特别是市县基层执法机构设置和队伍建设缺乏统一规定，执法力量薄弱，无法满足安全生产的需要。此外，部分规定不够明确，缺乏可操作性。法律规定中的如生产经营活动、生产经营单位主要负责人、生产安全事故等名词概念不够明确，某些行政处罚自由裁量幅度过大，缺乏可操作性。

2.法律制修订滞后。受立法资源等因素制约，现行有效的安全生产法律法规、规章中有的颁布实施已经十余年仍未进行任何修订，已经不能适应当前安全生产形势的需要。随着上位法的修改，配套的法规规章也亟待修订。如《安全生产法》2014年已颁布，但至今未制定出台实施条例，导致执法人员在进行执法过程中程序不够规范统一，不利于严格依法行政。

3.法规之间衔接不够。安全生产法律体系还处在不断完善的过程中，既有法律制修订工作滞后，不能适应当前安全生产形势需要的问题，也有立法上立、改、废等频繁，法律法规稳定性和协调性差等问题，特别是安全生产工作涉及行业领域宽泛，部分安全生产法律、法规和规章之间衔接不够，导致相关内容存在交叉冲突。

（三）面临的形势和挑战

当前，我国安全生产工作正面临改革发展的关键时期。安全生产立法工作面临许多新情况、新问题。目前，全国安全生产局面虽然总体稳定向好，但形势依然严峻，特别是重特大安全事故频发势头尚未得到有效遏制。此外，非法违法问题仍然较为突出，安全基础仍然比较薄弱，职业病危害严重。特别是随着经济社会发展给安全生产带来一系列新情况、新挑战，经济发达地区、非传统高危行业安全风险凸显。如何应对严峻的安全生产形势，推进安全生产工作深入开展，是安全生产立法工作需要解决的问题。

    党的十八大以及十八届三中、四中、五中、六中全会，对全面深化改革、全面推进依法治国等提出一系列新要求。尤其是2016年《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》对安全生产领域改革发展、大力推进依法治理作出全面部署和明确要求。全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国安全生产法》实施情况的报告，对进一步加快有关安全生产立法提出了明确要求。安全生产立法工作面临难得的机遇，同时也面临严峻的挑战，这就要求立法工作者进一步牢固树立社会主义法治精神，运用法治思维和法治方式，深化对安全生产立法工作特点和规律的认识和把握，进一步突出问题导向，以改革创新的思维，谋划“十三五”时期安全生产立法任务，提高安全生产法治化水平。

深入贯彻落实党的十八大以及十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照中央“四个全面”战略部署和安全生产改革发展总体要求，围绕大力推进依法治理的目标任务，着力健全门类齐全、协调统一、实用性强的安全生产法律法规体系，充分发挥法律法规在安全生产工作中的基础性、指引性和强制性作用，进一步规范安全生产工作秩序，为实现安全生产形势根本好转提供良好的法治环境。

1.坚持现实性和长远性相结合。以当前安全生产立法现状为基础，既要以存在的问题为导向，处理好当前亟待解决的问题，又要着眼未来五年以及更长时间内安全生产工作需求，填补法律空白，及时修订内容滞后的法律法规和规章，保证法律法规规章在较长时间的适用性。

2.坚持合法性与系统性相统一。在中国特色社会主义法律体系大框架下开展安全生产立法工作。一方面，根据《立法法》的要求，依据法律权限，严格遵守法定程序，制定和修订安全生产法律法规和部门规章。另一方面，在不违反上位法的前提下，充分考虑行政相对人的合法权益，实现合法性与合理性的有机统一，使安全生产法律制度基本完善。

3.坚持科学性与操作性相并重。注重规划的科学性，将立法规划相关内容主动对接、主动融入国家安全生产总体布局，广泛征求各方意见，充分体现各方需求。同时，注重规划的可操作性，分轻重缓急合理安排立法项目。加强重点行业领域、重点工作的立法，统筹兼顾其他领域的立法，总体推进安全生产法律体系建设。

为适应全面深化改革和依法治理的工作需要，以贯彻实施安全生产法为主线，以推进安全生产法、职业健康法融合和安全生产、职业健康工作一体化为奋斗目标，以矿山安全法、安全生产应急管理条例、安全生产法实施条例、高危粉尘作业与高毒作业职业卫生监督管理条例等法律法规的制修订工作为重点，以修改《刑法》防范遏制重特大事故，修改《行政诉讼法》和《民事诉讼法》等安全生产相关法律为补充，建立安全生产民事和行政公益诉讼制度，以及建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度，加快推进煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、职业健康等重点行业领域和应急救援、事故调查处理等重点环节的立法工作。建立健全安全生产法律法规立改废释工作协调机制。力争到2020年，使我国安全生产法律体系更加配套完善。

 

《矿山安全法》自1992年出台，已实施多年。其中部分内容已经不适应当前安全生产工作的需要，如法条中规定的矿山安全监察和管理体制发生了变化；法律规定的条款比较原则。该法主要针对固体矿山，缺乏对石油天然气开采安全的法律规范。同时，该法主要针对安全生产进行规定，缺乏对职业健康的相应规定。另外，近几年国家对矿山安全生产采取了一些行之有效的重大决策和举措，需要使之法律化、制度化。结合矿山安全生产工作的实际需要，有必要对《矿山安全法》进行全面修订。明确监管执法主体，推进安全生产与职业健康一体化监管，着力强化矿山企业的安全健康主体责任；同时，对石油天然气开采做出特殊规定，增加对地下矿山企业、露天矿山企业、尾矿库等的特殊规定。

2.《危险化学品安全法》（制定）。

近年来危险物品事故多发，为加强危险物品安全监管，落实企业主体责任，有必要总结相关立法需求，结合新修订的《安全生产法》，加快推进《危险化学品安全法》的制定工作。通过梳理分析《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《易制毒化学品管理条例》、《农药管理条例》、《城镇燃气管理条例》等有关危险物品的行政法规之间的关系，研究制定危险化学品安全领域统一的法律。

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》对安全生产工作作出重大调整，如要求取消安全生产风险抵押金制度，在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制实施安全生产责任保险制度等。因而，有必要对《安全生产法》中相关条款进行修改。

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确规定，国务院安全生产监督管理部门负责生产经营单位职业危害预防治理国家标准制定发布工作，同时要求完善相关规定，扩大职业病患者救治范围，将职业病失能人员纳入社会保障范围，对符合条件的职业病患者落实医疗与生活救助措施。因而，有必要对《职业病防治法》中相关条款进行修改。

目前，我国对生产经营建设过程中严重危害安全生产的违法行为追究刑责力度不够，致使一些违法行为屡禁不止。事故源于隐患，源于违法违规行为，对于一些典型的安全生产重大违法行为，虽未出现事故等严重后果，但如果仅进行行政处罚，不足以对相对人形成震慑。有必要借鉴“醉驾入刑”等立法经验，提出修改《刑法》相关条款的建议稿，将无证生产经营建设、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业、拒不执行安全监察执法指令等具有明显的主观故意、极易导致重大生产安全事故的典型违法行为列入《刑法》调整的范围，依法追究其刑事责任。

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确规定，要研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度。为此，需要借鉴我国环境保护和消费者权益保护等领域的经验和做法，研究并向国家有关立法机关提出修改有关《行政诉讼法》《民事诉讼法》的个别条款的意见和建议稿，建立并落实有中国特色的安全生产民事和行政公益诉讼制度，推动形成安全生产社会共治的工作机制。

《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国安全生产法>实施情况的报告》以及《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）明确提出要加快制定安全生产法实施条例等配套法规。《安全生产法实施条例》作为《安全生产法》的下位法，属于实施性法规，将安全生产法中的原则性、一般性规定予以细化，将安全生产法中名词概念予以明确，使之更具操作性，在安全生产规划编制、综合监管与行业监管职责划分、生产经营单位安全责任制及安全管理机构建设、重大隐患治理督办、安全生产违法信息库建设，以及生产安全事故调查处理等方面，做出进一步细化和明确。

1987年12月发布的《尘肺病防治条例》和2002年4月30日发布的《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》已经不能满足高毒物品与高危粉尘作业劳动保护需要。为加强高毒物品、高危粉尘作业职业病危害防治工作，预防、控制和消除高毒物品、高危粉尘职业病危害，保护劳动者的健康及相关权益，《职业病防治法》第十九条明确规定“国家对从事放射性、高毒、高危粉尘等作业实行特殊管理。具体办法由国务院制定。”《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）明确提出要加快高毒物品与高危粉尘作业劳动保护等有关法规的研究论证和制修订工作。为此，有必要制定《高危粉尘作业与高毒作业职业卫生监督管理条例》。该条例主要内容包括对职业卫生管理机构与人员、高危粉尘作业监管、高毒作业监管、职业健康监护、许可管理，法律责任等规定。

《煤矿安全监察条例》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》自颁布实施以来，对防止和减少煤矿生产安全事故，保障矿工生命安全健康，促进煤矿安全生产起到了重要作用。但是，近年来，我国煤矿安全监管监察体制、机制等发生了变化，出台了一系列法律法规政策，形成了当前国家监察、地方监管、企业负责的工作格局。《煤矿安全监察条例》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》的一些规定已经不能适应煤矿安全监察执法的需要，不能有效指导煤矿安全监察工作，有些内容甚至与《安全生产法》等法律法规存在冲突，有必要顺应煤矿安全生产的新需要，整合两部行政法规的相关内容，将二者合并制定《煤矿安全条例》，建立煤矿安全生产“国家监察、地方监管、企业负责”的机制，厘清煤矿安全监管监察部门的职责范畴、权力界限，完善煤矿安全监管监察执法内容，加大行政处罚力度。

事故调查是查明事故原因，明确相关责任，防止事故再次发生的重要手段。《生产安全事故报告和调查处理条例》自2007年颁布实施，部分规定已落后于现实工作需求，其中的有些规定与《安全生产法》不一致，有必要进行修订。主要结合《安全生产法》对《生产安全事故报告和调查处理条例》进行修订，其中按事故等级划分进行行政处罚的规定与《安全生产法》相统一，包括事故调查原则、公开事故调查报告等。完善事故调查组组长负责制，完善事故调查报告的内容，将技术和管理问题列为专篇同时，进一步明确事故等级的具体划分标准。特别是针对目前事故调查处理重问责轻整改的问题，建立事故暴露问题整改督办制度，落实事故调查报告提出的整改措施，同时进一步完善事故调查处理机构、职责和责任追究程序，保证事故调查正常开展。

《烟花爆竹安全管理条例》中一些规定不能满足安全生产监管需要，如要求安监部门对烟花爆竹储存行为进行管理，但条例中既没有规定烟花爆竹储存单位的安全管理条件，也未设定烟花爆竹储存单位违反储存安全管理行为的法律责任，安监部门无法对储存单位进行有效监管。另外，根据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕50号），烟花爆竹批发零售许可改为后置审批。有必要针对安全生产监管需求和行政审批改革要求对《烟花爆竹安全管理条例》进行修订。

国家制定了《突发事件应对法》，颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院有关部门、地方各级人民政府及其关部门都相继制订了应急预案，全国应急工作全面启动。但是，在社会安全、自然灾难、公共卫生和事故灾难等四类突发事件中，事故灾难至今缺乏安全生产应急管理的法律规范，《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）明确提出要加快安全生产应急管理等有关法规的研究论证和制修订工作，有必要加快推进《生产安全事故应急条例》的制定工作。根据《突发事件应对法》等相关规定，明确安全生产应急管理体制机制，明确应急预案管理、应急信息管理、应急保障、应急处置等。

《安全生产许可证条例》规定了国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业（以下统称企业）实行安全生产许可制度。随着《安全生产法》的修订和行政审批制度改革，其中的一些规定不适应安全生产监管需要，有必要进行修改。《安全生产许可证条例》（修订）主要是按照《安全生产法》和行政审批改革等要求，结合安全生产监管需要进行修改，重点改革两级颁证制度，简化审批资料，完善审批流程。同时，对审批法律责任作出修改完善，规范安全监管行政许可行为。

目前，我国相关法律法规和制度对安全生产监管执法责任边界缺乏明确规定，在事故调查处理中，往往出现基层安监干部“不去检查是失职，去检查了是渎职”而被追究责任的情况，基层反映比较强烈，直接影响了安全监管检查队伍的积极性和稳定性。例如有的地方县级安全监管局自2002年以来已有近半数的工作人员受到处分，还有的曾出现26名安监干部提出集体辞职“回家种田”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》，从排除阻力干扰、规范考评考核和责任追究、加强人身安全保护、落实职业保障等方面作出了明确规定，进一步严密了司法人员依法履职的制度保障。根据《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的要求，结合有关地区的探索实践，有必要由国务院牵头制定《安全监管监察人员依法履行法定职责规定》，对监管执法责任边界、履职内容、追责条件等予以明确的规定，激励广大安全生产监督执法人员忠于职守、履职尽责、敢于担当、严格执法。

我国企业规模、组织形式、生产经营类别、地理位置差异较大，不宜简单地实施“一刀切”的管理。加之，我国现阶段安全监管监察人员配备不足，难以实现对监管企业全覆盖，因此非常有必要创新监管方式，实施分类分级监管。《安全生产法》第五十九条第二款规定：安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。为贯彻落实《安全生产法》相关规定，进一步突出监管重点，提高监管效率，有必要制定《安全生产分类分级监管管理规定》。借鉴有关行业和地方等立法经验，区分煤矿、非煤矿山、危险化学品等不同的行业领域，综合考虑行业危险性大小、安全管理难度和发生安全生产事故的机率等因素，坚持“按类分级，依级监管”的原则，明确建立企业安全生产信息统计、企业安全信息台账管理、不同类别不同级别企业隐患排查内容、治理标准，以及监管方式和监督检查频次等制度，提高安全监管的针对性和有效性，把握事故预防和安全生产工作的主动权。

为加强和完善安全监管部门内部监督机制，有效防止和纠正违法不当的行政执法行为，保障和监督安全监管部门行政执法人员依法履职，保护行政相对人的合法权益，根据有关法律法规和《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的要求，有必要制定《安全生产行政执法监督管理办法》。主要围绕执法监督的主体、执法监督的范围与方式、执法监督的实施等方面，提出相关规定。

安全生产责任保险制度在国外是一项成熟的保险制度，具有风险转嫁能力强、事故预防能力突出、注重应急救援和第三者伤害补偿等特点，对维护生命财产安全作用明显。为充分发挥保险在安全生产中的积极推动作用，根据《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求，应制定《安全生产责任保险规定》，在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制实施，切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能。

安全生产工作的全过程包括，项目立项、规划、设计、施工、生产的不同环节以及储存、使用、销售、运输、废弃处置等环节，某一个环节出现漏洞都可能引发严重事故，如天津港“8.12”事故暴露出了安全管理存在重大缺失和漏洞，企业生产经营上下游全链条各个环节、各个关口对安全防范层层失守，安全责任惩戒不力的问题。为加强重特大事故责任倒查问责，根据相关法律法规和《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的要求，有必要制定《企业生产经营全过程安全责任追溯办法》，对企业建立完整的安全生产责任链条，加强全过程安全管理等方面作出相关规定。

近年来，一些地区在事故调查结案后，对提出的整改措施跟踪不及时、落实不到位，致使同一地区、同一行业领域甚至同一企业类似事故反复发生。为切实吸取深刻教训，强化事故调查处理后的整改落实，根据《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求，有必要制定《生产安全事故暴露问题整改督办办法》，对事故评估、事故问题整改、防范措施落实、相关责任人处理等进行规定。

行政执法与刑事司法分属行政、司法两个不同的权力机关管辖，做好二者的衔接工作，对于推进依法行政具有十分重要的意义。近年来，随着安全生产工作的深入开展，一些深层次的矛盾和问题逐渐显现，特别是由于行政执法与刑事司法衔接机制不健全，行政执法中有案不移、以罚代刑、降格处理等问题时有发生。党的十八届三中、四中全会作出了依法治国的重要决定，明确要求“完善行政执法与刑事司法衔接机制”，有必要制定《安全生产监管行政执法与刑事司法衔接工作办法》，进一步严格规范安全生产行政执法工作，构建打击违法犯罪长效机制。依据《安全生产法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号），以及最高检、公安部等四部门《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会〔2006〕2号）等有关规定，对安全生产涉嫌犯罪案件移送的条件，移送的具体情形及材料要求，承办移送的部门及人员职责，移送审批及其时限要求，检察机关的立案监督制度，联席会议机制等内容作出规定。

“安全第一、预防为主、综合治理”是开展安全生产管理工作总的指导方针，加强隐患排查治理是有效预防事故发生的重要手段。2008年施行的《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》对建立安全生产事故隐患排查治理长效机制，强化安全生产主体责任，加强事故隐患监督管理，防止和减少事故起到了重要作用。但随着安全生产形势的变化和其他法律法规的出台，其中的一些规定已经不适应实际监管工作需要，有必要进行完善修改。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》的修订，主要依据《安全生产法》等法律法规的规定，结合安全生产监管实际工作需要进行修订，明确相关概念，增加可操作性，与相关法律法规做好衔接。

《安全生产法》第三十八条规定，县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。但是由于缺乏具体挂牌督办的程序，谁来督办、督办什么、督办程序以及结果如何运用不明确，加之没有重大事故隐患具体判定标准，导致实践中操作不一。目前，一些省市相继制定了安全生产重大事故隐患挂牌督办相关制度和办法，但是对重大事故隐患的界定不一，督办部门、承担治理责任的生产经营单位及治理目标、措施、时限等事项也有不同的要求。为全面准确贯彻《安全生产法》，进一步规范重大事故隐患的挂牌督办工作，有必要研究制定安全生产重大事故隐患挂牌督办办法。《安全生产重大事故隐患挂牌督办办法》主要包括明确重大事故隐患的定义，以及分级分类管理的原则，建立企业重大事故隐患治理、防控的主体责任制度，各级政府及负有挂牌督办职责的部门工作制度，挂牌督办整改验收制度，挂牌督办信息公开制度，以及挂牌督办监督考核制度等内容。

为深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，推进行政权力公开透明运行，进一步规范安全监管执法工作。根据《政府信息公开条例》相关要求，结合国务院推进行政执法公开制度等相关要求，有必要修订现行《安全生产监管监察部门执法信息公开办法》，规范安全生产监管监察执法信息的依法公开，包括信息公开的范围、公开的方式和具体程序，推动公众参与安全生产工作，保障公众知情权。

新修订的《安全生产法》确定了注册安全工程师制度，并在第二十四条明确规定：“注册安全工程师按专业分类管理，具体办法由国务院人力资源和社会保障部门、国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门制定。”2007年颁布实施的《注册安全工程师管理规定》对注册安全工程师的注册、执业、权利义务等进行了规定。但随着行政审批改革和《安全生产法》的修改，其中的一些规定已经滞后，有必要进行修改规范。

依据新《安全生产法》以及新修订的《煤矿安全规程》，针对新形势下煤矿水害防治存在的问题，结合典型煤矿水害案例剖析，对《煤矿防治水规定》进行修订。

主要是依据《安全生产法》《安全生产许可证条例》及其他相关的法律法规，参考借鉴山西等地经验，研究制定《煤层气地面抽采企业安全生产许可证实施办法》。

我国自1990年起对煤矿矿用产品实行安全标志管理制度，至今已有20余年历史。国家安全监管总局、国家煤矿安全监察局成立以来，矿用产品安全标志认证体系不断完善，对矿山安全生产的支撑作用不断增强，在矿山特别是在煤矿安全生产中发挥了越来越重要的作用。有必要制定《矿用产品安全标志管理规定》，从法律上规范矿用产品安全标志管理，明确矿用产品取得安全标志的条件与程序，监督管理等。

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求，做好煤矿安全行政许可移交工作，加强事中事后监管监察，因此，安全生产许可证审查颁发的主体将发生变化，有必要在《安全生产许可证条例》等法规修订的基础上，对《 煤矿企业安全生产许可证实施办法》（总局令第86号）进行修订。

《煤矿建设项目安全设施监察规定》已实施多年，很多条款已不适应当前煤矿建设项目的管理。随着《安全生产法》的修改和国务院行政审批制度改革的推进，煤矿安全监管执法方式发生重大变化，尤其在建设项目安全设施审批方面，需要及时改革，与时俱进。同时，总结《煤矿建设项目安全设施竣工验收监督核查暂行办法》（安监总煤监〔2015〕34号）实施中的经验，明确煤矿建设项目内涵，强化安全设施设计审查，进一步完善相关监察措施。同时，将煤层气地面开采的“三同时”管理一并纳入规章的修订之中，制定统一的《煤矿和煤层气地面开采建设项目安全设施监察规定》。

《尾矿库安全监督管理规定》已实施近6年，部分条款已经不适应当前尾矿库安全监管工作的具体实际，需要对《规定》的适用范围、尾矿库的选址原则、施工单位资质、不同类型尾矿库的监管要求等进行修改完善，尤其需要对尾矿库闭库后的管理职责等问题进行专题研究和调整。

《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》已实施7年多，部分条款与现行安全生产法律法规有冲突，不符合国务院关于深化行政审批制度改革的要求，也不适应非煤矿山安全监管的实际。有必要根据《安全生产法实施条例》的修订情况，及时对《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》进行修改，规范发证权限、发证范围、发证对象、发证条件等内容。

矿产资源地下开采留下了大量的采空区，采空区突然垮塌的高速气浪和冲击波造成人员伤亡和设备破坏。另外，采空区积水，极易形成突水事故，给矿山生产和安全带来严重影响。针对采空区遗留大量安全隐患如何加强监督管理，有必要《非煤矿山采空区隐患防治管理办法》，加强对非煤矿山采空区隐患预防及其排查治理的安全监管。

陆上石油天然气开采工艺技术和安全管理与海洋石油天然气开采存在较大差距，稍有不慎容易导致企业周边人民群众的大量伤亡和巨额财产损失。为防止2003年重庆市开县“12·23”特大井喷事故等类似事故的再次发生，有必要根据其特点制定相应规定，以规范陆上石油天然气勘探、开发、储运等生产经营活动的安全生产及其监督管理工作。《陆上石油天然气管道安全监督管理规定》主要对生产经营单位安全保障，包括通用安全管理、工程技术安全管理、油气生产安全管理、长输管道安全管理等，以及安全监督管理、法律责任进行规定。

为加强危险化学品企业安全监督管理，落实企业安全生产主体责任，预防和减少危险化学品生产安全事故，有必要根据《安全生产法》和《危险化学品安全管理条例》等有关法律、行政法规，制定《危险化学品企业安全生产监督管理规定》，主要对依法取得危险化学品安全许可的危险化学品生产、经营（带有储存设施）、储存企业以及使用危险化学品从事生产的化工企业的安全生产监督管理进行规定，包括安全生产基本要求，过程安全管理要求，监督管理和法律责任等。

《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕50号）将生产、经营第一类中的非药品类易制毒化学品审批改为后置审批。《非药品类易制毒化学品生产经营许可办法》（修订）主要是根据行政审批改革要求，调整许可和备案权限划分，加强企业报告有关生产经营情况的责任，加强监督检查职责等。

为加强烟花爆竹企业安全监督管理，落实企业安全生产主体责任，预防和减少烟花爆竹生产安全事故，有必要根据《安全生产法》和《烟花爆竹安全管理条例》等有关法律、行政法规，制定《烟花爆竹生产经营安全管理规定》，主要规定烟花爆竹企业安全生产要求，监督管理和法律责任等。

2013年颁布实施的《烟花爆竹经营许可实施办法》规定了烟花爆竹经营（批发）许可和烟花爆竹经营（零售）许可，并对烟花爆竹经营条件进行了具体规定。目前安全生产领域行政审批制度改革正在深入推进，有必要根据《安全生产许可证条例》和《烟花爆竹安全管理条例》等相关行政法规的修订调整情况，对《烟花爆竹经营许可实施办法》进行及时修订。

目前安全生产领域行政审批制度改革正在深入推进，有必要根据《安全生产许可证条例》和《烟花爆竹安全管理条例》等相关行政法规的修订调整情况，对《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》进行及时修订。

新修改的《安全生产法》取消了矿山等建设项目安全设施竣工验收的行政审批事项。有必要制定《建设项目安全设施竣工验收监督核查办法》。按照党中央、国务院关于推进依法治国以及行政审批制度改革的总体要求，紧紧围绕贯彻实施《安全生产法》第三十一条的相关规定，以转变政府职能、落实矿山等企业安全生产主体责任为重点，从建设单位的竣工验收以及安全监管部门的监督核查两个方面，围绕验收主体、验收程序、研究标准和验收结果，监督核查的内容、方式以及核查结果的运用等关键环节，细化落实相关制度措施。

近年来，随着工业化和城市化进程加快，我国危险作业的领域越来越广泛，但该领域普遍存在作业人员安全意识淡薄，安全措施不到位，监督管理滞后等问题，导致危险作业领域事故多发。我国《安全生产法》第四十条的明确规定，要加强对爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业的监督管理。为了贯彻落实《安全生产法》相关规定，有必要及时研究制定《危险作业安全监督管理规定》，从立法上明确危险作业安全生产相关责任，厘清负有安全监管职责部门的法定职责和权限，确保“管行业必须管安全”的要求落实到位。

为贯彻落实《安全生产法》关于金属冶炼的要求，进一步强化金属冶炼企业安全监管，预防和减少冶金、有色金属企业生产安全事故和职业病危害，保障从业人员的生命安全与健康，有必要根据《安全生产法》、《职业病防治法》等法律法规，制定《冶金有色金属冶炼企业安全生产监督管理规定》。主要对冶金、有色金属企业安全生产组织管理、安全设施三同时、安全生产技术保障等进行细化规定。

全国工贸行业粉尘涉爆企业共有约4.2万家，涉及金属制品加工、木制品加工、粮食饲料等农副产品加工以及纺织、塑料、橡胶制品加工等行业领域，近年来，粉尘爆炸事故时有发生，粉尘防爆安全形势依然严峻。长期以来，粉尘防爆相关法律法规存在一定程度的缺失，为进一步强化粉尘涉爆企业安全监管，有效防范和遏制粉尘爆炸事故，有必要制定《工贸企业粉尘防爆安全监督管理规定》，对粉尘涉爆企业安全管理制度、建构筑物、除尘系统、防火防爆措施、粉尘清理等方面进行规范。

按照《职业病防治法》第五十条“用人单位和医疗卫生机构发现职业病病人或者疑似职业病病人时，应当及时向所在地卫生行政部门和安全生产监督管理部门报告。”的规定，有必要制定专门的部门规章，对用人单位和医疗卫生机构如何向安全生产监督管理部门报告加以规范和指导，也有利于发现问题后指导督促用人单位进一步改善工作场所的职业卫生条件，提高劳动者的职业健康防护水平。

《职业病防治法》第十九条规定国家对从事放射性作业实行特殊管理。目前非诊疗机构的放射性作业监管职责已调整到安全监管部门，但缺乏非诊疗机构的放射性作业管理与监督的相关规定，有必要制定专门办法。《非诊疗机构放射性作业管理办法》（制定）主要规定非诊疗机构放射性作业监督管理，法律责任等。

《职业病防治法》于2016年再次修订发布实施后，现行的《工业场所职业卫生监督管理规定》中有关建设项目“三同时”和技术服务机构管理等条款内容以不适用，需要尽快修改，和新修订的《职业病防治法》相一致。

为加强安全生产应急救援专业队伍建设，进一步提高安全生产应急救援队伍建设管理的科学化、规范化和社会化水平，建立安全生产应急救援队伍建设发展的长效机制，应根据《突发事件应对法》等规定，制定《安全生产应急救援队伍管理办法》，对矿山、危险化学品专业应急救援队伍，以及其他行业救援队伍和企业兼职救援队伍的人员管理、日常训练、装备管理、市场化服务等作出规范。

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出要开展经常性的应急演练和人员避险自救培训，着力提升现场应急处置能力。为贯彻落实《意见》要求，进一步规范生产经营单位应急演练工作，应制定《生产经营单位应急演练规定》，就生产经营单位安全生产应急演练的组织实施、方式方法、经费保障、监督检查、总结评估等做出规范。

安全生产相关法律法规对生产安全事故救援现场管理提出了一些原则性要求，实践中不少地方和企业生产安全事故救援现场指挥、救援力量调配、秩序维护等大多依经验进行管理，影响了救援工作的规范、有序开展。应研究制定《安全生产应急救援现场管理办法》，对生产安全事故应急救援现场指挥、救援人员和装备设备调用、救援现场秩序维护、救援保障等内容作出规范。

《突发事件应对法》和相关法律法规原则规定了国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的储备体系；有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。为规范安全生产物资储备、征用工作，应制定《安全生产应急物资储备和征用管理办法》对应急物资储备的主体、种类、数量、方式及其管理、调用，物资征用、补偿等做出规定。

习近平总书记强调，应急处置能力是国家治理能力的重要组成部分，各类企业必须做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位。现有法律、法规和规章制度对企业加强安全生产应急管理工作提出了原则性要求，但仍缺乏可操作性。为深入督促企业落实安全生产主体责任，强化应急准备，确保一旦发生事故，能有序有效开展先期处置，应制定《生产经营单位安全生产应急管理规定》，就企业安全生产应急管理机构建设、应急队伍管理、装备运行维护、应急演练、现场处置等工作作出系统性规范。

为适应近年来全国各地产业群集中布局给安全生产应急管理工作带来的新变化、新需求，更好地规范工业园区安全生产应急管理工作，提高园区的应急能力，应制定《工业园区安全生产应急管理规定》，对工业园区应急管理工作中的风险管理、队伍建设、应急联动、应急保障等内容做出规范。

《安全生产法》和《突发事件应对法》对安全生产应急救援工作提出了原则性要求，但缺少与细化落实矿山救援工作配套的部门规章。现行的行业标准《矿山救护规程》偏重于技术性要求，法律效力和权威性不强，而且已发布实施近10年，不能满足矿山救援工作的新要求。应制定一部涵盖矿山救援各方面工作、与有关法律法规相配套的部门规章，以更好细化落实和准确执行上位法有关规定，为矿山救援工作提供法规制度遵循。

进一步规范安全生产标准工作。在总局2004年制定的《安全生产行业标准管理规定》（原国家局第14号令）和2006年制定的《安全生产标准制修订工作细则》（总局第9号令）两部规章的基础上，制定《安全生产标准管理办法》。

《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）中明确要求，要加快安全生产监管执法信息化建设，大力提升安全生产“大数据”利用能力，实现信息共建共享。为有效规范安全生产信息化工作，确保其依法依规、健康有序发展，有必要制定《安全生产信息化建设与应用管理办法》，主要通过规定信息化建设与应用的原则、组织管理与职责、申报与审核、实施与管理、验收、应用与监督检查、运行管理、资金与资产管理、档案管理等内容，构建比较完整的安全生产信息化建设管理制度体系，建立、健全和完善安全生产信息化顶层设计和标准规范。

加强企业隐患排查治理监督检查是各级政府及相关监管执法部门的重要职责。为及时掌握企业隐患排查治理情况，抓好隐患治理监督检查，必须积极建立安全监管信息化平台，实现线上监控线下监管相结合。近年来，北京、湖北、宁夏等地区积极探索，以网络信息系统为平台，建立线上线下相结合的隐患排查治理体系，在实践中取得了明显成效。根据《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的要求，有必要制定《安全监管部门和企业事故隐患排查系统联网管理办法》，总结借鉴湖北等地区开发隐患排查治理信息系统、实时监管企业隐患排查治理情况的有效做法，完善线上线下配套监管制度，实现企业自查自报自改与部门实时监控的有机统一。

发达国家安全生产整体水平较高，政府职业安全健康工作重点已由预防伤亡事故转向预防职业病，美国、英国、澳大利亚、韩国、南非等国家普遍成立统一的职业安全健康监管机构，实行安全生产与职业健康一体化监管。目前，各级安全生产监督管理部门逐步建立了职业健康监管机构、充实执法人员，但仍然存在监管体系不完善、监管力量不足、与安全生产存在重复执法等问题。此外，随着我国生产安全事故总量的逐年下降，职业健康将越来越得到重视，监管任务也将越来越重，安全生产监督管理部门将难以独自承担各行业领域职业健康监管工作。根据《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》要求，按照管安全必须管职业健康的原则，有必要制定《职业健康和安全生产一体化技术服务管理办法》，建立职业健康和安全生产一体化体制，明确职业健康和安全生产一体化技术服务机构、工作职责、服务效果评估等制度。

 

四、保障措施

（一）加强组织领导，将立法工作列入重要议事日程

国家安全监管总局、煤矿安监局机关各司及应急指挥中心要根据工作实际，尽快着手开展本规划所列立法项目工作，将任务落实到具体部门，列入重要工作日程，主要负责同志要亲自抓，明确责任人，切实做好有关立法项目的制修订工作。同时，加强与各有关部门的协作配合，防止立法部门化。

加强立法前的调研和论证工作，坚持开门立法，提高立法的可操作性。健全立法程序，完善沟通机制，拓展参与途径，广纳民意、广集民智，积极探索完善召开立法座谈会、论证会、听证会机制，建立公众意见采纳反馈机制。发挥地方立法作用，在不违背上位法的前提下，鼓励符合条件的地方先行先试，为国家立法积累经验。

（三）做好评估工作，建立法规立改废工作机制

加强立法后评估工作，全面了解我国安全生产法律法规的实施情况，分析各项制度设计的合法性、可操作性和针对性，以便及时修改完善相关法律制度。定期对法规文件进行清理，查找出存在的明显不适应、不一致、不协调的突出问题，根据不同情况，区别轻重缓急，分类进行处理，明确需修改、废止的文件，建立法规立改废工作机制。

（四）加强基础研究，为立法工作提供有力支撑

加强安全生产法律法规的基础研究，在高校和研究机构安排安全生产法律法规研究课题，培养安全生产法律法规学术带头人，打造安全生产法律法规研究梯队。加强总局技术委员会政策法规组建设，强化专家人才库，完善法律专家顾问制度，为安全生产立法工作提供理论支撑。加强国际交流与合作，汲取国外职业安全与健康立法先进经验。