摘要：安全生产法是保障人民生命和生产顺利进行的重要法律，在近代的中国已开始涉及。南京国民政府成立后，在多种因素的促使下颁布了《工厂法》，并以此为基础创立了多项有关安全生产的法律条款，这些法律的制定突破了中国近代中国社会环境，在我国近代法律史占有重要地位。

关键词：南京国民政府；安全生产法；初探

 

安全生产法是指以法律形势确立在生产经营活动中，为了避免造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的事故预防和控制措施。安全生产法主要目的在于以保证从业人员的人身安全，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。

众所周知，我国近代工业从清末开始，发展虽然缓慢但也逐步形成体系，但是受制于生产设备的落后和安全意识偏弱，导致在企业生产过程中重大安全事故时有发生。如贵州万山汞矿在1898年到1908年间被法商占取，掠夺开采，虽是机器锥孔，炸药放炮，但是仍用桐油煤照明，竹筒抽水，安全设施全无，矿工生命毫无保障。^①又如1908年12月萍乡煤矿工人咸携粮入内，燃木为炊，致酿火灾，焚毙人口百余。^②灾难频发，不仅造成大量人员伤亡，也严重影响工厂的正常生产。在这种情况下，清政府及后来的北洋政府均有一定的安全立法行为，但由于种种原——收效甚微。直到南京国民政府成立后，随着大规模立法活动的开展，有关工矿企业的安全生产立法工作才有了一定开展。

 

   一、南京国民政府安全立法的演变

 

1927年9月，南京国民政府成立的劳工局，负责劳工法的立法事宜。随后，在该厅成立了劳动法起草委员会，历经十一个月的时间起草完成《劳动法典草案》，其中已经涉及到矿山安全生产方面的内容。法案指出，矿业劳动者皆在矿坑内部劳动，其危险及有害健康之程度，均较普通工业为尤甚，故其安全与卫生之设备，亦应较普通工业为尤重。^③《劳动法典草案》虽是草案，日后也是己经修订，但是从其保护劳工的思想是当时一大进步，成为日后诸多法律的取材的对象。

之后，各个地方政府陆续颁布了一些安全生产法则，其中较著名的有上海市农工商局1928年颁发的《工厂安全设备须知》该规则共106条，主要从设备安全角度进行立法，包括了危险标志、防火、防爆、通风、防电及其他救护工人设备等都有明确的操作要求。这应该是近代史上第一个由地方政府出台的安全生产规则，内容丰富，考虑全面，它为日后的《工厂法》提供依据。[1]

1929年12月，南京政府正式颁布了近代中国首部通行全国的《工厂法》，并决定于1931年8月1日起在全国范围内施行。《工厂法》在安全方面的主要体现在第八章41－44条，主要内容包括：

第四十一条 工厂应为下例之安全设备：

－、工人身体上之安全设备；二、工厂建筑上之安全设备；三机器装设之安全设备；四、工厂预防火灾水患等之安全设备。

第四十二条 工厂应为下例之卫生设备

一、空气流通之设备；二、饮料清洁之设备；三、盥洗所及厕所之设备；四、光线之设备；五、防卫毒质之设备。

第四十三条 工厂对于工人应预防灾变之训练。

第四十四条 主管官署如查得工厂之安全或卫生设备有不完善时，得限期令其改善，于必要时，并得停止其一部之使用。[2]

应该说这是以国家名义出台的第一次涉及生产安全的立法条款，具有划时代的意义。虽然《工厂法》在保护劳工方面的巨大进步，引起资本家的激烈反对，《工厂法》也是三次修订，但关于安全生产的条款一直延续下来。

《工厂法》以法律方式保障工厂生产有序进行，是一个纲领性法律，还需要制定相关细则来配合使用。因此在1930年12月南京国民政府又公布了《工厂法施行条例》，与《工厂法》同时在全国范围内施行。《工厂法施行条例》有关生产安全法律条文共7条，即从21条到27条。安全法律条款所占总条款比重从《工厂法》的5.2%上升到《工厂法施行条例》18.4%。说明对生产安全立法的重视在加强。条例指出工厂的建设应由注册工程师对工厂安全和卫生设备进行计划；工厂的机器设备应定期进行安全检查；工厂的建筑物及附属场所，应设相当的安全门和安全梯；规定工场的门应向外开，工作时间不得下锁；工厂内严禁吸烟及携带火物品；工厂发出的废气、废水、废渣应做好处理，不得随意排泄。[3]

1930年8月，南京国民政府工商部在制定《工厂法施行条例草案》的同时，参照各国现行工厂检查制度，拟订了《工厂检查法》，并报行政院送立法院。同年12月，立法院经过修正后变成21条。于1931年10月起正式施行。《工厂检查法》是一部由国家立法院审议通过的针对各个工厂执行《工厂法》和《工厂法施行条例》进行检查的法律。它的规定，工厂检查事务由中央劳工行政机关派检察员执行。检查的内容包括工人的年龄、工作种类，工人的工作时间，工人的休息及休假，女工的分娩假期，当然也包括检查工厂的劳动安全个卫生设备等。[4]

《工厂法》、《工厂法施行条例》《工厂检查法》等的法律的出台是首次安全立法，它内容丰富规定了从机器设备到人的安全意识等的具体规定，在中国安全生产立法的进程中具有重大意义。

 

 二、安全生产立法动机分析

 

（一）保障工厂正常运行

 

1927年南京国民政府成立后，实施了一些有利于国内工矿业发展的经济政策，刺激了民族工矿业的发展，据估计，1928—1937年，中国工业产值增长率达到8％以上，1936年，工业产值达到近代以来的最高水平。据估计，这一时期产业工人人数达到了250万到300万人。

这一时期工厂数量大为增加，但工厂的安全措施却不正规，很多资本家往往利用民宅改为工场，这些地方白天是工厂，晚上则是工人宿舍，容易发生灾难事故。如“1934年5月25日晚10点半，上海同福台球厂发生大火，毁屋十一间，焚毙工人六名”。当时“工人均已就睡，不料二号屋中突然起火”所致。[5] 也有一些厂矿企业工作场所简陋，劳动条件恶劣，技术落后，致使矿灾频发。如，1928年3月23日，安徽省宣城水东煤矿瓦斯爆炸，死亡153人，伤18人，地面井架、天棚等全被冲垮。[6]还有一些厂矿企业工人安全意识不强，以致酿成悲剧。如1928年10月1日，辽宁省烟台煤矿第二斜坑发生爆炸，入坑工作的47名煤矿工人全部遇难。爆炸原因系工人无意间将所吸纸烟引燃坑中煤气而致爆发。[7]

灾难频发会严重影响工厂正常的生产秩序，造成极大的经济损失。如1917年8月18日，萍乡煤矿发生火灾，共造成27人死亡。“劳工伤料费亦不资，即死者照例恤金一项，闻须万元左右。”“直接损失须数值万元，然经此火后，每日出煤两须少五百吨以上，照恢复原状，此一二月间，尚难做到，故间接损失之数实巨也。”[8]

因此民国时期工厂灾害危害严重，对工人来说夺走了是他们宝贵生命，对资本家来说也会让自己遭受严重的经济损失，对双方来讲，都需要生产的安全，安全生产立法可以说是符合了中国当时发展趋势。