摘要：安全事故发生后，比如天津港爆炸案后，政府为了避免激化社会矛盾、迅速平息事态、维护社会稳定，常常以行政给付的方式进行善后处理。政府主动、及时、优厚的埋单对于受害人来说无疑是莫大的安慰与补偿，但是政府行政给付法律性质不明，缺乏法定的实施程序，甚至可能掩盖政府在生产安全事故中监管失职的责任。种种问题促使我们深入思考如何对重大安全事故后政府的行政给付行为及其程序进行立法规范。
        关键词：行政给付；重大安全事故；行政救助；行政赔偿
       
        一、 重大安全事故后行政给付的立法缺位
        行政给付是指行政主体在特定情况下，依法向符合条件的申请人提供物质利益或赋予其与物质利益有关的权益的行为。狭义的行政给付是政府提供必需的生存条件、防范生活风险和社会共同生活条件的行政义务。广义的行政给付是政府满足公民社会权和其他公法受益权行政义务的总和。行政给付的特点是以行政相对人的申请为条件，行政给付的内容是赋予行政相对人以一定的物质帮助权益，行政给付的对象是处于某种特殊状态之下的行政相对人。重大安全事故后的行政给付，它是指在行政相对人遭受重大灾难等特殊状况之时，行政主体依照有关法律或者政策的规定，赋予行政相对人一定物质帮助权益的行政行为。安全事故发生后，受害方若选择诉讼等法定责任追究方式无疑会经过漫长曲折的维权之路。以财政资金为后盾的政府救助，政府以行政管理与服务职责的主体身份支付，对受害者来说无疑是最保险的救济方式。
        但重大安全事故后的行政给付目前并没有明确的法律依据。国家财源来自纳税人，税收法定原则要求任何福利行政均应依法有据，且每一个纳税人都有权利对行政给付行为进行监督。不能简单地把给付行政当作授益性行为而忽视其相应法定程序的建立。与重大安全事故救助相关的《突发事件应对法》中《应急处置与救援》一章，仅规定了政府启用应急救援物资、保障基本生活必需品的供应等内容，未提及货币型的给付义务。另一与重大安全事故善后相关的《安全生产法》，其第74条明确了“对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，给予行政处分或依法追究刑事责任”，指明了安全生产事故中可能存在的行政违法行为的行政处分与刑事责任，却遗漏了行政赔偿责任。目前关于给付行政的法律规定仅限于抚恤金、社会保险金或最低生活保障费等项目。重大安全事故后的大量行政给付行为并无法律依据，而是依据各类政策性文件，甚至连政策性文件的依据都没有，仅仅以行政命令解决。由于给付行政立法的滞后，政府埋单行为虽然抚慰了受害群众，却侵犯了纳税人的相关权益，引发广大纳税人的质疑。
        另外，在安全事故中后行政赔偿还存在诉讼体制的障碍。当生产安全事故包含政府监管失职及企业行为违规两方面违法问题时，受害者期盼在同一案件中查明事实并判决民事赔偿和行政赔偿，但在现有的行政诉讼和民事诉讼相互独立的体制下根本无法同时实现。所以，混杂民事赔偿责任与行政赔偿责任的许多生产安全事故，或者频频看到政府代替违规企业埋单的情况；或者宣布了政府的监管失职行为，却只见政府工作人员承担刑事责任，未见政府部门坦然承担行政赔偿义务。尽管受害者拿到了全部的赔偿金已不再关心谁是责任主体，但广大的纳税人不得不问政府究竟是为违规企业还是为自己的监管失职埋单？
        二、 安全事故中行政法律责任的构成
        重大安全事故后启动行政给付的前提是行政法律责任的构成。依行政法律责任规范的结构，行政法律责任的构成须具备主体、行为、损害后果、因果关系等四大要件。在安全事故中，根据行政法律责任的构成，判断政府监管部门行政法律责任的成立，要看主体是否是享有法定的对事故企业进行监督管理的职责，看其是否有不履行或不正确履行法定职责的行为，看事故调查和相应的鉴定及评估机制评估的损害后果，另外还要看违法行政行为是否存在以及上述行为与损害后果之间的因果关系。生产安全事故大多是由企业违规行为与政府部门监管失职行为共同过错所致。例如政府部门因渎职、玩忽职守或滥用职权等故意放宽监管标准、重收费轻监管或根本不管，企业也因监管缺失、监管松懈而铤而走险或放松警惕。所以在违法行为是否成立方面，须结合安全生产法律法规对生产企业的安全要求、政府监管部门对事故企业的日常监管制度、政府监管部门发现安全隐患后的做法等加以判断。在因果关系中，则要认定监管失职、渎职等行为是否必然造成或通常情况下会造成生产安全事故。一些轻微的监管缺失行为，如果通常不会因此而发生事故损害，则不能认定因果关系的成立。实际生活中，要判断安全事故中行政法律责任是否构成并不困难。对于重大安全事故，事故调查组通常会将事故发生的前因后果清清楚楚公之于众，据此往往可以顺利地完成行政法律责任的推理和认定。
        另外，针对重大安全事故中行政侵权与民事侵权竞合的问题，可适用侵权责任法中共同侵权行为的规定。当政府存在失职、渎职等行为而对事故的发生构成一定原因力时，政府相关部门应与事故企业承担连带赔偿责任，按照违法行为原因的大小划定责任比例进行赔付。如政府在没有监管失职的情况下对重大安全事故中的受害者进行赔偿金的埋单，将对其他性质事故的受害者构成不公，违背行政的统一性与平等性原则。
        三、 重大安全事故后行政给付制度的价值理念
        控制行政裁量权的需要决定了行政给付制度的必要性。重大安全事故发生后，在给付行政的过程中，政府游离于福利的给付者（援助人）和福利的受益人（贫穷的陌生人）之间，政府权力不但没有削弱，反而得以强化。面对行政给付过程中可能滥用的行政权力，约束和控制政府滥用福利管理权力非常必要。重大安全事故后给付行政的法律保留原则，要求通过立法确立公民的福利权利和政府的给付义务等问题，并通过正当行政程序约束给付行政中的裁量权，强化有关行政给付案件的司法审查，以司法权制衡行政裁量权。这种法律保留制度、辅之以司法审查的控制权力模式对行政权的规范已被证明是行之有效的。 
        尊严给付的价值观要求行政给付设置的必要性。从人性尊严的尊重与保护的角度来说，公民应享有具有人性尊严的生活的权利。作为行政给付相对人，受害人不仅有得到给付的权利，而且应该享有“公平对待的权利”和得到“有尊严的给付”的权利。重大事故后社会救助不是一种恩惠，但由于受救助者系无偿取得国家的帮助或给付，常常会感受到社会道德的否定评价从而挫伤其自尊。重大安全事故后的行政给付设计应把公民作为重大安全事故后救助权利主体，不能作为行政程序的客体，保证公民参与行政行为过程的权利，保障受助者对于给付标的的选择权、隐私权以及受助者的陈述权、申辩权等程序权利，维护被救助人的尊严。公平的给付和尊严的给付不仅可以实现安全事故受害人的社会权等实体性权利，而且可以达到支持相对人的内心精神的最终目的。
        公平给付的宗旨要求行政给付法律制度的设立。重大安全事故后的行政给付涉及国民收入的再分配，因此攸关社会的公平正义，过度给付或给付不足均会损害公平正义。弱势群体应该得到救助已形成社会的共识。公平之给付在实体上就是要求，在发生重大安全事故后每位弱势者得到给付，应保尽保；在程序上则通过设置听证程序、给付相对人、利害关系人异议程序、监督程序等确保行政给付的平等性。