摘要：本文通过研究欧盟及主要成员国职业安全与健康行政审批情况，从行政审批理念、实施机构、具体审批事项等方面分析欧盟及主要成员国英国、德国职业安全与健康行政审批制度，结合中国安全生产领域行政审批实际，进行异同点对比分析。进而总结借鉴欧盟职业安全健康行政审批经验，针对我国安全生产行政审批改革和制度建设提出学习借鉴欧盟国家职业安全健康行政许可的理念、进一步调整优化行政审批事项、加强事中事后监管、加快修订相关法律法规等建议。

关键词：欧盟；职业安全与健康；行政审批

 

    一、引言

职业安全与健康行政审批，是安全监管部门实施监管的重要抓手，广泛存在于矿山、建筑、危险物品、烟花爆竹等多个行业领域，在促进安全生产和职业健康方面发挥了不可替代的重要作用。欧盟国家职业安全与健康工作历史悠久，职业安全与健康法规体系健全，职业安全与健康状况良好，这与欧盟国家实施强有力的监管密不可分。欧盟主要成员国如英国、德国等国家建立了各具特色的监管体制机制，采取的安全准入、分级分类监管等模式在实践中发挥了重要作用，尤其对一些高风险行业实施严格的安全与健康审批，并加强监督检查，从源头上杜绝了各类隐患的发生。

当前，我国安全生产领域正在推进行政审批制度改革。在这一过程中，有必要分析借鉴欧盟国家的经验，对比分析二者异同，结合中国安全生产行业领域实际情况，提出具有前瞻性和方向性的行政审批制度改革意见建议。

二、 欧盟及主要成员国职业安全与健康行政审批情况

根据《欧盟运行条约》第288条（原《欧共体条约》第249条）规定，欧盟的主要法律文书有三种形式：条例，指令和决定。[1]三者具有平等的法律位阶。欧盟职业安全健康框架指令及其延伸指令是欧盟职业安全健康的重要法律依据。各成员国均有义务将其转化为国内法加以贯彻执行[2]。欧盟职业安全与健康领域奉行雇主责任制，一切责任归于雇主。目前在欧盟层面没有针对成员国人员、企业直接设立的职业安全健康行政审批事项。

1.职业安全健康行政审批定义

2003年原英国安全健康委员会（HSC）在《安全健康行政审批制度政策声明》[3]中阐述了安全健康审批的定义，即指某项特定生产活动的开始或者持续，需要获得安全健康监管主体的同意、许可证、结论信函，或者安全报告被其认可或批准。按照上述定义，英国实施的安全健康行政审批主要有两种方式：一是依据具体的行政法规的规定程序，对符合条件的责任主体（企业、雇主或个人）发放许可证、资格证书、结论信函等书面凭证，如生产或储存爆炸品的企业须向HSE提交书面申请材料，经HSE审查，向企业颁发许可证。二是责任主体（企业或雇主）编写安全报告，经HSE认可或批准。

英国没有统一的成文法律规定安全健康方面的行政审批，对于存在或者可能存在重大危害和需要监管的行业，有关部门制定相关的法规制度，并在适当的时候采取必要的手段进行许可。各行业的行政审批由各行业专门法规进行规范，详见表1。

表1：英国职业安全健康行政审批设定表

HSE主要负责矿山、核设施、海上设施、陆上重大危险源、转基因生物、石棉作业、爆炸物制造和存储、汽油储存、民用燃气、杀虫剂、气体输送、冒险活动以及化学品注册与授权等共计13项安全健康行政审批工作[4]。以上许可的目的、调整范围、实施主体（部门）、实施方式见表2[5]所示。

表2：英国职业安全健康许可项目表

安全健康领域的基本法--《1974年职业安全健康法》虽然没有对需要进行安全健康行政审批的行为或活动作出明确规定，但是在第44条[6]对有关行政审批的上诉作出了规定：任何人认为其权利受到法定许可证颁发当局决定的侵害，可以向国务大臣进行上诉。这些决定包括拒绝颁发许可证、变更许可证或吊销许可证等。《1974年安全与健康许可诉讼（听证程序）规则》（The Health and Safety Licensing Appeals （Hearings Procedure） Rules, 1974）为英国安全生产行政审批提供了司法保障。