1.行政审批的概念及设置

在德国，法律往往对公共利益或者第三者可能造成重大危害的社会经济活动设置行政审批程序。有关的社会经济活动只有在得到主管的行政机构的预先同意以后才能开展。[7]德国在社会经济活动过程中不同的阶段可以设置行政审批。设置审批的标准是以是否可能对公共利益或第三者造成严重的危害为准。

2.行政审批的程序

德国行政审批分一般程序和分段审批程序。根据德国行政程序法第十条规定，在德国行政许可程序原则上采用非要式程序。但是，并非是指做出行政许可决定时没有程序规则要遵守（德国程序法第十一条）。许可通知书也有特定的形式（德国行政程序法第三十七条第二款），在实践中几乎都用书面形式。

对重要的审批，特别是对几乎所有的大型设备的许可，有关法律都规定在颁发许可以前，要经过特定的，详细规范的程序。这种程序在计划确定和一些许可中，如联邦排放控制法，原子能管理法，航空法中特别典型。

3.职业安全健康行政审批

德国没有统一的成文法律规定职业安全健康方面的行政审批，德国更强调综合性风险预防，有关职业安全健康的要求往往与环境保护合并规定。主要的审批事项涉及以下三个领域：

（一）矿山领域

矿山领域的职业安全与健康行政审批法律依据主要是《联邦采矿法》（The Federal Mining Act）。

（二）非矿山领域

在非矿山领域的职业安全与健康行政审批，如危险化学品相关行政审批，建设施工项目相关的行政审批，法律依据主要是《联邦排放控制法》（Federal Immission Control Act）。德国《联邦排放控制法》是预防空气污染、噪音、振动等相关现象对环境造成有害影响的法案，其中包括了职业安全与卫生的行政审批相关的规定[8]。根据德国《联邦排放控制法》的规定，德国非矿山领域的职业安全与健康行政审批事项同环境保护、水资源保护、土壤保护、噪声防治、道路交通管理、土地使用保护规划等事项共同审批，不另行单独实施。具体实施审批的部门在不同的州有不同的设置。

（三）职业人员领域

德国《职业安全法》（German Occupational Safety Act(AsiG)）对职业病医师（occupational physicians）和职业安全工程师（safety engineers）等职业安全卫生专业人士做出了规定。德国《职业安全法》是德国对欧盟职业安全健康框架指令第七条的具体执行。

 

三、中欧高危行业职业安全健康行政审批对比分析及启示

目前我国安全生产行政审批主要涉及企业证照类（5项）、“三同时”审查类（4项）、中介机构资质类（3项）、人员资格类（2项）共14项，与欧盟对比分析来看，主要有以下相同点和区别之处。

（一）相同点

（一）在高危行业设置职业安全与健康行政审批事项

中国和欧盟成员国在矿山、危险化学品等高危行业均设置了职业安全与健康相关的行政审批事项。如，英国在铁路、海上设施、陆上主要危险源、天然气储运、石棉、爆炸物制造和存储等高风险行业均实施行政审批。

（二）具体行政审批事项有明确的法律法规依据

行政审批直接关系行政相对人权益，中国和欧盟成员国政府对行政审批的设置要求严格，具体的行政审批事项均必须有明确的法律法规依据。

（三）由专门的监管机构或授权机构负责实施

无论是中国还是欧盟成员国，具体的行政审批事项均由专门的监管机构或授权机构负责实施。如，在英国，生产和存储2吨以上爆炸物品，由HSE爆炸物品监督处进行审批；在德国，矿山安全健康计划由各州的采矿主管机构负责审批。

（四）有严格的审批程序

欧盟成员国及中国对职业安全健康审批事项，均规定了严格的审批程序。如英国海上设施安全报告许可规定，海上设施分为生产设施安全报告和非生产设施安全报告，报告的内容和时间要求是不同的。一般情况下，新建生产设施的作业者应准备一份报告并提交给HSE；如果将要搬迁到新地点（无论是否在相关海域外），生产设施的作业者还要提交一份之前关于搬迁的特别报告，并将该报告提交给HSE；此外，对重大事故危害识别、重大隐患评估、相应控制措施等都进行了规定，相关申请人必须对此作详细的说明，否则难以获得HSE的许可。

（五）审批相关信息公开

欧盟成员国将职业安全健康行政审批事项，通过政府网站等渠道予以公开，被许可人可以方便了解到审批的具体流程、需要提交的材料以及时间、费用等相关内容，这一点与我国情况类似。

（六）推行集中审批

德国各州分别设立专门机构办理行政审批事项受理，这种做法类似于我国目前各地推进的集中审批，方便了许可相对人。

（一）职业安全与健康监管理念不同

欧盟及其成员国对职业安全健康监管更关注风险评估和预防，更强调雇主的责任。比如，欧盟框架指令规定，雇主必须进行关于职业安全健康的风险评估，必须决定哪些职业安全健康措施需要执行。[9]德国《劳动保护法》规定，雇主有义务采取各种措施，保护雇员的安全和身体健康。反观中国，一些地方和部门重事前审批轻事后监管。

（二）行政审批观念不同

英国和德国职业安全健康审批收取数额不等的费用，强调许可活动是监管主体为具体对象提供的特定服务，应由具体被许可人而非公共财政负担。这点与我国目前强调的许可是公共服务因而不收费观念明显不同。

（三）审批部门的职责分工不同

英国职业安全健康采取分级分类监管的原则，HSE主要负责高风险的行业，但对审批而言，地方政府及相关部门也有参与。英国HSE爆炸物品监管处与地方政府、消防服务部门和警察局在爆炸物执法方面相互配合工作。HSE负责对爆炸物的生产加工，超过两顿的爆炸物储存，以及运输等进行许可监督，而地方政府、消防服务部门和警察局负责对存储两吨以下的拥有者进行许可和监管。

虽然我国对矿山以及危险化学品生产、储存建设项目的安全设施设计审查，也按照规模等因素实施分级监管。但是，对于许可证而言，分级监管原则体现不足，审批权过多集中在省一级。实践中，省级承担的审批任务过重，耗费了过多人力及时间成本，不利于各省局集中精力对全省的安全生产进行整体谋划布局。而从行政审批相对人角度来看，各个企业、中介机构多集中于各个区县，将行政审批权下放，不仅能够优化安全生产领域上下级权责关系，更便于行政相对人办理相关事项，提高办事效率。

（四）行政审批事项具体设置不同

欧盟成员国欧盟国家注重安全、健康、环境一体化审批，在具体环节上注重审批的连续性、整体性。比如，德国《联邦排放控制法》中将涉及职业健康卫生的事项与环境保护等审批事项一并规定，一体实施审批；英国核站点许可的评估环节必须参加能源和气候变化部核责任保险，石棉作业许可对健康的重视等。

中国安全生产行政审批和职业卫生行政审批采取分别规定，分别实施的模式，二者有部分重叠。目前，建设项目安全生产“三同时”和职业卫生“三同时”由安全监管部门不同机构组织实施，企业在具体操作中，要对此两种审批事项分别准备相关材料，分别报批，不仅增加了企业的负担，也加大了安监部门的行政成本，降低了办事效率。

（五）行政审批的程序设置环节不同

欧盟国家如英国核设施的一个许可，涵盖核站点从设立到关闭的整个生命周期。而我国目前对同一事项不同环节设定审批，矿山等高危行业还应单独取得安全生产许可证，不仅程序上较为繁琐，且前后提供的材料还有许多重合之处。

（六）针对中介机构的行政审批事项设置不同

英国和德国没有对中介机构的许可，中介机构不在政府职业安全健康审批事项之列，本身属于社会组织自律管理范畴，更强调市场的作用，中介机构只接受政府的必要性监管。目前，我国安全生产和职业健康行政审批中仍保留不少对于中介机构的资质许可。

（七）审查的具体形式不同

欧盟国家对职业安全健康的许可，以形式审查为主。以英国海上设施许可为例。英国海上生产设施相关的作业者（operator）以及和非生产设施相关的所有者（owner），在从事生产或作业前，必须按照《2005年英国海上设施（安全报告）法》要求，编制足够详尽的安全报告。如果满足法律要求，HSE一般会予以批准。与欧盟不同，中国许多职业安全健康行政审批项目，安全监管监察部门都组织实质审查[10]。

（八）审批责任不同

欧盟及其成员国强调雇主责任。如，英国职业安全健康许可实行企业主体责任原则，负责履行许可职责的政府部门及其工作人员对企业职业安全健康并不承担责任。行政审批制度对责任人生产运营中的健康安全计划并不提供担保，企业健康与安全只能依赖于责任人本身。我国安全生产和职业健康行政许可实行“谁发证、谁负责”或“谁签字、谁负责”的原则，负责履行许可职责的政府部门及其工作人员对企业安全生产和职业健康承担相应责任。

 （三）启示及建议

借鉴欧盟职业安全健康许可经验，结合我国安全生产、职业健康行政许可实际，提出以下建议：

1.学习借鉴欧盟国家职业安全健康行政许可的理念

“企业主体责任”是欧盟国家职业健康安全许可的重要理念，学习这一理念并转化为实际行动。

一是要在日常安全监管监察工作中逐步转变我国行政许可由政府管理承担主要责任（谁审查、谁负责，谁签字、谁负责）的理念，确立安全生产和职业健康行政许可“企业主体责任”原则，把管理风险的法律责任移交到风险制造者，安全监管监察部门要强化对企业落实安全生产和职业健康主体责任的监管监察，督促企业加强安全生产和职业健康工作，真正体现企业是安全生产和职业健康的“唯一责任主体”。

二是慎用行政许可，突出行政许可的政府最高管理手段的优势，重点对社会公众高度关注的行业领域和风险进行管理，继续强化“以人为本”的理念，打造对安全生产和健康风险控制的最后防线。通过规定企业风险控制的目标而不是风险控制详细的标准和具体的要求，督促企业持续改进安全生产和职业健康工作。

2.进一步调整优化行政审批事项

借鉴欧盟国家许可的经验，同时结合我国行政审批制度改革的实际需要，坚持在现有法制体制框架下，调整、合并相关许可项目，进一步简化审批程序，具体建议是：

一是对高风险行业实施严格许可。行政审批制度改革并不意味着完全取消许可，欧盟国家对存在重大风险，一般管制措施不足应对的事项亦通过许可的形式加强监管。这一点尤其值得我国在行政审批改革中学习和借鉴。建议结合我国安全生产的实际状况，对矿山、危险化学品、烟花爆竹的生产、经营、储存等具有高度危险性的相关事项，加强严格准入和审批程序。近期发生的天津港“8·12”瑞海公司危险化学品仓库火灾爆炸事故，再次给强化安全监管敲响了警钟。对此类高度危险性的事项，建议实施严格审批。同时，对风险性较小的事项，建议逐步减少和缩小实施行政许可的范围，重点加强日常监督检查。

二是尊重安全与健康内在相关、密不可分的特点，对矿山和用于生产、储存危险物品的建设项目领域的安全生产“三同时”许可与职业卫生“三同时”许可有机结合，实行一体化管理，统一申报，联合审查，统一发证，降低企业成本，节省行政资源。

三是取消部分人员资格和机构资质认可事项。借鉴德国经验，取消部分领域特种作业人员的强制资质认证，由行业协会负责认证，将资质认证仅作为从业人员能力的证明，由雇主对操作人员是否能够胜任特种作业进行判断，雇主决定具体雇佣的人员，同时雇主对相关的安全负责。同时，建议逐步取消中介机构资质审批。针对目前我国部分中介机构收取企业费用后，提供的报告不真实客观的实际，建议通过政府购买服务的形式，由政府向中介机构付费，并通过市场手段实现优胜劣汰。

3. 加强事中、事后监管

一是加强和改进日常监管。根据新《安全生产法》以及行政审批改革后取消、下放行政审批权的实际情况，结合推行分级分类监管，科学制定执法计划，重点对取消下放后的事项进行有计划的监督检查。同时，加大暗查抽查力度，通过“四不两直”等检查方式，严格督促生产经营单位落实安全生产主体责任。

二是强化诚信体系建设，建立失信联合惩戒制度。围绕落实《国务院安全生产委员会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》（安委〔2014〕8号），对行政审批改革后取消、下放的事项，建立安全生产承诺制度、安全生产不良信用记录制度、安全生产诚信“黑名单”、安全生产诚信评价和管理制度以及安全生产诚信报告和执法信息公示制度，并通过构建完备的企业安全生产诚信大数据系统，加强动态管理，实施失信惩戒。

三是培育和规范社会组织，推动行业自律。注重培育安全生产、职业卫生相关社会组织，引导社会组织提供相关公共服务；鼓励注册安全工程师事务所、安全生产技术服务机构等专业服务机构发挥其所具有的专门知识和专业技能对生产经营单位进行监督；通过配合国家社会组织管理制度改革以及出台相关配套政策，逐步消除社会组织行政化；通过政府购买服务、专家服务平台建设以及其他技术性服务项目的开展，培育安全生产社会组织的发展。

4.加快修订相关法律法规

鉴于目前安全生产和职业健康行政许可事项的设立和实施都有明确的法律法规规定，根据依法行政原理，在上位法未得到及时修订或废止前，安全生产和职业健康行政许可制度改革比较受限。建议加强法律法规实施情况的研究，从长远着手，应修订完善《安全生产许可证条例》等法律法规，从源头上解决许可项目多、交叉重叠、多头许可等问题。“十三五”期间，建议全国人大考虑整合《安全生产法》、《矿山安全法》和《职业病防治法》的相关内容，或制定一部统一的《职业安全健康法》，真正与国际接轨。