到完善，由不成熟到成熟、由水平较低到水平较高这样一个过程。这项工作过去没有搞过，也没有现成的经验可资借鉴，全靠在实践中探索；没有现成的人才，全靠在实践中培养锻炼。我们的监察执法人员，主要来自煤矿，对新的执法岗位有一些不适应，这是正常的。关键是要善于学习，善于探索实践，迅速提高我们的执法水平和质量。

总之，煤矿安全监察执法任务艰巨，形势逼人。执法工作的要求越来越高，难度越来越大。对此，我们一定要有足够的认识，坚定信心，迎接挑战，进一步创新进取。



四、加强和改进执法工作的建议

第一，深刻把握煤矿安全监察制度的精神实质，树立执法信心和执法权威

煤矿安全监察制度，是一项基本的关键性的制度，是我们开展监察工作的基本依据。只有对这项制度有了透彻的理解和深刻的把握，才能使整个监察执法工作在更高的层次上顺利实施，提高执法水平和效果。

《煤矿安全监察条例》总则第二条明确规定：“国家对煤矿安全实行监察制度”。这一规定的内涵，有三点应予把握： ① 这是通过立法确定的制度，经过了规范的立法程序，具有不可怀疑的法律地位。 ② 是一项国家制度，其渊源来自国家最高行政机关，由中央人民政府即国务院制定并实施，不是哪一个部门、哪一个机构的制度。 ③ 是一项法律制度，具有明确的法律依据、法律规范和鲜明的法律特征。

基于以上三点，煤矿安全监察制度具有以下特点：

一是强制性。这项制度，以国家强制力为后盾，任何单位和任何人，理解不理解都毫无例外地必须执行。监察执法人员，不能以商量和征求意见的形式搞执法。

二是权威性。其权威性，不仅来自于国家最高行政机关的权威，而且来自于法律本身的权威。对法律制度的任何蔑视和践踏，都要付出代价。我们的执法人员是代表国家履行煤矿安全监察职能的，要言出法随，令行禁止，体现权威性。

三是规范性。对监察执法主体和客体的权利、义务都作出了明确的统一的规范，不允许随意解释和变通。执法权力不得乱用，执法必须按程序，讲规范。

煤矿安全监察法律制度是一个内容丰富的法律制度体系，由七项具体的法律制度构成：1.煤矿安全监察员制度；2.煤矿建设工程安全设施设计审查和验收制度；3.煤矿安全生产监督检查制度；4.煤矿事故调查处理制度；5.煤矿安全监察信息与档案管理制度；6.对监察机构和人员的监督约束制度；7.行政处罚制度。这七项法律制度各有各的约束规范对象和作用，有机统一，缺一不可。我们一定要弄懂弄通，全面系统地掌握。

第二，认真贯彻煤矿安全监察执法的工作方针，正确把握好监察执法工作与安全整治工作的关系。

预防为主是煤矿安全监察执法必须遵循的基本方针。贯彻这个方针要坚定不移，坚持始终。为了保证这一方针落到实处，还要坚持三条具体工作方针：

一是煤矿安全监察工作，及时发现和消除事故隐患，有效纠正违法行为的方针。这是做到预防为主的关键性措施，是预防为主的具体化，也是对监察机构最基本的要求。

二是安全监察与促进安全管理相结合的方针。这里的关键是“促进”两个字。要通过强有力的执法工作，促使企业领导、各级干部和广大职工，重视安全生产，改进安全管理，做好事故防范工作。

三是教育与惩处相结合的方针。二者要紧密结合，在进行教育的同时，依法惩处各类违法行为；同时，分析原因，举一反三，防止同类事故再次发生。坚持这条方针，还要求监察人员把宣传教育作为监察工作的重要内容，执法到哪里，就要把安全生产法律法规和方针政策宣传到哪里。

这里特别要强调的是，我们必须在明确我们的职能、地位、弄清监察法律制度和监察工作方针的基础上，正确处理好煤矿安全监察执法与煤矿安全整治的关系。这一点对于做好行政执法工作十分重要。

应该指出，煤矿安全整治工作与监察执法工作在工作方向和工作目标上是一致的，都是为了实现煤矿安全。但二者又有明确的区别。一是责任主体不同。国务院已经明确，煤矿安全整治以及关闭整顿小煤矿等工作，由地方人民政府负责组织实施，监察执法则由我们监察机构承担。二是安全专项整治是在一定时间内集中开展的行动，而监察工作则是长期不断线的工作。三是运行模式和工作途径不同。安全整治是通过各部门通力合作、统一行动，加上企业的自身努力，加强和改善安全管理，从而保证煤矿安全。而我们执法机构则是通过规范性的行政执法活动，促进地方政府和煤矿加强安全管理。我们的责任是促进而不是直接进行管理。安全监察机构在煤矿安全整治中必须发挥重要的不可替代的作用，但这种作用完全是通过进行监察执法来体现的。因此，作为垂直管理的执法机构，不能代行地方政府的责任，要积极主动配合地方政府的整治工作，进一步加大行政执法力度，在安全整治中发挥我们的执法优势，做出我们的贡献。

第三，把学法、懂法当作当前的一件要务来抓，使执法观念和执法素质更上一层楼

学法才能懂法，知法才能顺利执法，这个道理是十分明显的。我们所从事的是一项全新的事业和过去所不熟悉的工作。我们的监察员长于安全管理，短于执法经验；精通煤矿技术，但法律素质相对薄弱。从现状而言，有武器不善于使用，执法不熟法的现象，大量存在。有的同志甚至没有从头到尾看过一遍《煤矿安全规程》，对煤矿安全监察的基本概念一知半解。什么叫行政执法，什么叫行政处罚，说不清，道不明，还是按过去的工作模式开展工作，搞执法。在全民法律意识普遍增强、全社会对行政执法的要求越来越高的今天，这是要出毛病的。

十分可喜的是，办事处的同志学法热情高涨，对此要进一步鼓励与提倡。要紧紧围绕行政执法这个重点，来一个再学习、再提高的热潮。对法律法规，必须勤学精思，真正钻进去，不放过每一个法律细节和每一个执法环节，主要条款烂熟于心。要带着执法中出现的问题学，从学习中找差距，从实践中找规律，向学习要高素质、高水平和高效率。国家局和省局、办事处都是行政执法机构，都是搞执法的，领导机构的同志要带头学法，成为学习的模范，切实解决机关落后于基层的问题。

第四，以煤矿安全整治为契机，切实加大行政执法力度，促进安全整治工作取得全胜

整治工作虽然是由地方政府组织实施，但作为行政执法机构，责无旁贷，必须全力以赴，密切配合。要从行政执法的角度，发挥我们的特殊功能，推动整治工作走向预期目标。另外，整治工作的开展，由于有地方政府的组织与牵头，会使执法工作大大减少阻力和难度，这正是把我们行政执法工作推向新阶段的有利条件和好机会。我们必须抓住这个时机，进一步搞好执法，在整治中推进执法工作，通过执法促进整治。

各省局，特别是监察办事处要根据煤矿安全整治工作方案的要求和辖区内煤矿的具体情况，进一步理清执法工作思路，制定执法工作方案，把整治工作的重点作为执法工作的重点，明确执法工作的主攻方向、分阶段的执法目标。要切实加大执法力度，惩处违法者，依法关闭不具备基本安全生产条件的各类煤矿，依法制裁死灰复燃的小煤矿，查处煤矿事故，充分发挥执法部门在安全整治中的生力军作用。

当前，加大行政执法力度的关键，是加大实施行政处罚的力度。行政处罚是指对违法者依法进行法律制裁，它是保障法律法规得以贯彻实施的关键，是执法机关行使执法权利的重要表现，是有效制止违法行为的法律手段，是我们手中的法律武器。如果不依法实施行政处罚，就谈不上法律的尊严和执法机关的权威。各级安全监察机构作为监察执法的主体，在这次安全整治中，一定要有法必依，执法必严，违法必究，通过依法实施行政处罚，惩处违法者，促进煤矿企业依法搞好煤矿安全，促进公民和法人增强法制观念，自觉遵法守法，从而保证煤矿安全整治工作任务落到实处。做不到这一点，就谈不上加大行政执法力度。

这里有五点需要强调：一是对于不适用行政处罚的违法行为，监察员可以在煤矿现场做出现场处理决定。这样可以减少工作量，使事故隐患得到及时果断处理。二是注意自由裁量。比如条例第46条规定中列举的三项情形之一的，可以并处3万元以上，15万元以下的罚款。这就给我们留下了执法中依法裁量的空间，从而依法加大处罚力度。三是进一步做好罚款工作。罚款是行政处罚中比较有效的措施，但是，许多应予罚款的而未能依法罚款。去年一年罚款数额仅为1500万元，从煤矿的违法情况来看，这个力度是远远不够的。四是用好停止生产和停产整顿这个行政处罚措施。有的执法人员对此有所忽视，认为停产不如罚款来得快，这是个误解。对于一个年产规模几十万、上百万的煤矿来讲，停止生产几天，就是相当大的经济损失。我们切不可小看这一处罚措施的威力。五是对于蔑视法律，抗拒执法，刁难、干扰执法的违法煤矿及当事人，一定要从快依法查处，集中执法力量，对其进行彻查，发现一条就依法处理一条，不能手软，而且要公开曝光，体现法律的严肃性和权威。

第五、准确掌握执法依据，严格执法程序，正确使用执法文书，推动执法工作的规范化

行政执法工作是一项十分严肃的工作，必须依法进行，必须严格按照程序实施，必须正确使用执法文书。这三条是我们必须严肃认真对待的问题，没有这三条作保证，就谈不上执法的规范化，更谈不上执法的高质量、高水平。弄不好会带来诸多不必要的麻烦，引起行政复议、行政诉讼，不仅造成无效执法，造成错案，还要承担相应的法律责任。

首先，执法必须有法律依据。特别是做出现场处理决定或行政处罚决定时，必须符合明确具体的法律依据，必须在查明违法事实的基础上，使之准确无误地对号入座，让当事人心服口服。这就需要我们准确掌握现场处理与行政处罚的区别，各自的种类、适用范围，依据哪个法律、法规的哪一条，进行处理或处罚都要一清二楚。处罚的种类、幅度必须与违法行为的事实、性质、情节以及危害程度相当。

其次，执法必须依据法定的程序进行。程序是法律的基本内容之一，每一道程序都不可忽视。违背了程序，减少了必要的程序，就是违法行政。不按法定程序办事是无效的。因此，对于现场检查程序、现场处理决定程序、当场行政处罚程序、一般行政处罚程序、听证程序、行政复议程序、立案程序、移送程序、事故调查处理程序等等都要清楚其内容、环节和具体要求，不要图省事、怕麻烦。一之不慎，就会造成不良后果。国家局在去年4月份就制定了《煤矿安全监察程序暂行规定》，要认真执行。政法司也草拟了《执法流程简图》、《行政复议流程简图》、《听证程序流程简图》等，供大家参考。

再次，认真制作和使用执法文书。制作执法文书是执法机构在执法活动中必不可少的职责和义务，它体现执法的严肃性、公开性和执法机构的权威性。我们执法工作的成果，在一定程度上体现在执法文书上。国家局已经分三批发布了22种执法文书式样，以后还要补充完善。每一种执法文书都有特定的适用范围、主送对象、明确的内容和使用要求。在哪种情况下，哪个执法环节使用哪种执法文书都是有明确要求的。我们发现，不制作执法文书或者执法文书制作不规范的现象是较多的。有个办事处，先后检查了800个矿井，而现场检查笔录只有300多份。另外500多个矿井是什么情况，都查出了什么问题，如何处理的，都没有留下文字记录。这也说明有些同志并没有弄清执法检查与过去的安全大检查的区别是什么，还是沿用听情况、下井、交换意见的检查方式。这种现象虽然越来越少，但应予杜绝。

第六，强化和完善执法报告、执法统计、执法分析和制度

一是要建立执法报告制度。这项制度是《条例》第13条所规定的，而且明确要求每15天省局和办事处都要分别向国家局报告