第一节 建立和完善安全监察体系
陈其祥
一、安全监察体系的建立
二、历史的教训
三、完善安全监察体系
四、强化安全监察职能
五、实现安全工作三个现代化
一、安全监察体系的建立
电力工业的安全生产有其突出的重要性，这是电力在国民经济中所处的地位和作用，以及电力生产本身的客观规律所决定的。因为，电力工业不仅是单纯的生产性企业，而且是具有产、供、销同时进行、同时完成这一特点的商业和服务性行业；是集生产、分配、销售于一体的工商联合体。电力工业的安全，不仅是自身发挥和提高经济效益的基础，而且更重要的是关系到全社会的经济效益，关系到社会稳定和改革开放的顺利进行。因此，安全生产是电力工业永恒的主题，在任何情况下，均必须坚持“安全第一、预防为主”的方针，不能有丝毫的动摇。
新中国成立以来，电力工业的安全工作，一直受到国家的高度重视。早在50年代初期，就提出了“安全第一”的口号。当时，根据苏联专家的建议，燃料工业部和电业管理总局就设立了技术安全监察机构。1951年4月6日，燃料工业部曾以[51]燃监字第1332号文发布“关于建立各级技术保安专职机构”的指示，电业管理总局随即提出了“技术保安机构的建立及工作方案”，同年11月10日，燃料工业又以[51]燃监字第4365号文颁发了“电业技术安全监察机构组织大纲”，明确机构设置、组织领导、职责任务和各项权限，用以指导全国电业的安全监察工作。各大区管理局、各电业局、发电厂、线路管理所等都根据部的要求，相继成立了技术保安科或配备了保安工程师，协助局、厂领导监督检查发供电设备安全和人身安全工作。
在这期间，约在1950年4月，燃料工业部就制订了《事故处理暂行规程》，要求各电业生产单位进行事故的统计和报告。试行一年后，于1951年3月，在第二次全国电业会议上，重新作了修改和补充后，正式颁发了《电业事故报告统计规程》。
以上是解放以来电力工业最早形成的安全监察体系和《电业事故调查规程》。
随着国民经济的不断发展，电力工业在国民经济中的地位和作用日趋突出，对安全发供电的要求也越来越严格。第一个五年计划初期，在燃料工业部党组向中央汇报工作提到电力事故问题时，中央领导同志明确指出“电力事故是国民经济一大灾害”。从1953年起，开始引起苏联的《电力工业技术管理法规》、《电业安全工作规程》、各种典型规程和服务规程以及其他安全技术规程等。鉴于当时人身伤亡事故严重，燃料工业部于1953年3月，由陈郁部长签字向全国电业部分发布了[53]燃监字第1684号命令，要求从组织措施和技术措施上坚决消灭人身死亡和重伤事故。这个命令，在全国得到了认真贯彻，达到了家喻户晓，发挥了巨大的作用，这充分说明了国家对电力安全生产的重视。
1955年，电力工业部成立技术监察司，进一步强化了安全监察职能，着重加强运行监察。1956年1月26日，电力工业部曾以[56]电劳组程字第046号文发布了中华人民共和国电力工业部“关于发电厂和线路管理所运行监察工程师职责条例”的命令，赋予了运行监察工程师很大的权限，接着召开了全国安全监察工作会议予以贯彻，全国电业部门从上到下都建立了较完善的安全监察系统。运行监察工程师着重抓设备安全；技术保安工程师着重抓人身安全，均直接由总工程师领导，并第一次阐明了是总工程师的有力助手，迅速推进了企业的安全生产工作。
电力工业部成立技术监察司后，发布了一系列加强安全生产的命令。1955年10月，颁发了“反事故措施计划的编制、执行与监督暂行办法”，接着又发布了“执行反事故技术措施”、“消灭电业生产中20种事故”及“在基本建设中消灭六种恶性事故”的命令。所有这些措施和命令，在当时对保证安全生产起到了积极作用。
1955年12月，电力工业部修订了原《电业事故报告统计规程》，正式颁发了《电业事故调查规程》，从1956年1月起在全国执行。以后通过不断实践，在1958、1959、1961、1962年又多次作了相应的补充和修改。
电力工业的安全监察工作和安全监察体系，就是这样随着电力事故的发展而不断加强完善。
二、历史的教训
如前所述，电力工业的安全工作，始终受到国家的重视，放在一切的工作的首位，并逐步形成了一套较完整的规章制度和良好的工作作风，因而安全生产水平逐年提高，不少发供电企业一年只发生一、二次事故，甚至全年不发生事故，经济效益也逐年提高。但是历史的发展过程中，有过两次大反复，受到过两次大的冲击。
第一次在1958年大跃进时期，那时过多地强调革命热情的一面，忽视和科学态度，产生瞎指挥，如搞过“超出力运行”，搞过“破除迷信”，“破除规程制度”，搞简易发电，背离了“安全第一”的方针，以致事故不断发生。1957年，全国电力生产事故是历史上比较少的年份，安全情况较好，到1960年，在短短的3年内，事故上升到6倍以上。电力生产中，安全这个环节是最敏感的，一旦背离了“安全第一”的方针，背离了电力生产的客观规律，马上受到影响的，就是安全水平的下降、事故的上升。后来，贯彻了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，纠正了错误，恢复了行之有效的规章制度，整修了设备，严格了安全管理和安全监察，使安全生产形势很快好转。到1965年，事故已大幅度下降，接近达到历史最好水平。
第二次在“文化大革命”期间，这一次安全生产受到的干扰和破坏比第一次严重，时间也长得多。在这期间，“安全第一”视为“修正主义路线”、“唯生产力论”被批判。对安全行之有效的规章制度和安全技术措施，被批判成是对工人的“管、卡、压”。设备健康受到极大的损伤，经常发生系统稳定破坏和大面积停电事故，以及主设备发生严重损坏事故，人身伤亡事故也极为严重，安全管理趋于瘫痪，安全监察机构被撤消，对许多事故不调查，不分析，不上报。这期间发生的事故次数远远比1960年多得多。这是第二次受到的冲击。但是“生产必须安全”是一条客观规律，绝不以人们的意志为转移，尽管建国以来在安全上受到过种种干扰，最终必须回到“安全第一”的方针上来。
三、完善安全监察体系
1972年，水利力电力部接近受了“文化大革命”的教训，重新修订颁发了《电业生产事故调查统计规定》，使安全监察工作逐步恢复并走向正轨。由于当时“四人帮”还未粉碎，受历史背景的影响，制订得过于简化，宽严不一，不但于考核，故从1978年开始，又组织人力进行了修改。从1981年1月起，正式颁发了新的《电业生产事故调查规程》。在70年代后期，部还组织对有关安全生产方面的规章制度，重新进行了修订，拨乱反正，为强化安全监察与安全管理，做了大量的工作。
1980年7月，电力工业部在北京召开了结束“十年内乱”以后的一次全国电业安全生产会议。当时任电力部副部长的李鹏同志主持了会议并作了重要报告，刘澜波部长到会讲了话。会议全面回顾总结了“文化大革命”期间安全生产遭受破坏的教训，交流了拨乱反正开展安全工作的经验，重新认识了必须坚定不移地贯彻“安全第一，预防为主”的方针，会议在加强安全的组织措施方面，提出了《关于加强安全生产管理的若干规定》；在加强安全的技术措施方面，针对发生过的一些重大设备事故、人身事故，提出了《16项重点反事故技术措施要求》。那次会议对全国作用很大。各个网、省局、基建、设计、科研、发电厂、供电局等单位均积极行动，进一步加强了对安全生产的领导，健全安全监察机构，确立了各级领导的安全生产责任制，严格了安全管理，重申了必须认真执行各项安全技术措施，积极开展反事故斗争。这为以后的10多年中，逐步形成的具有中国特色的安全监察体系和安全保证体系起了良好的先导作用。
由于统一归口监察设备安全和人身安全，故不再区分运行监察和技术保安，统一称为安全监察。
1981年，水利电力部安全监察系统开始运用电子计算机统计和分析事故，建立事故数据库，并加强了安全监察考核的力度，同时引入了可靠性的内容，因而使原来执行的事故调查规程，又不适应生产的需要，故又重新作了全面修订，从1986年1月起，全国开始执行新的《电业生产事故调查规程》。
随着我国大电网、大机组、高参数、高技术的不断采用，原来长期沿用的安全管理和安全技术，又不能适应生产和建设的发展，根据改革开放的新形势，需要有一套完善的安全保证体系和安全监察体系来更好地保障安全发供电的人身安全，为此，在1987年7月，部又召开了全国电业安全工作会议。会议根据当时电力工业的安全情况，制订了《电力安全生产工作条例》；会议在原提出的在安全生产上必须解决的16个问题的基础上，进行了调整、补充，提出了18项反事故斗争的重点，要求发动生产、基建、设计、科研、制造等部门共同研究解决。
在这次会议上，正式提出：为了提高安全生产水平必须实现安全装备现代化、安全管理现代化和安全工器具现代化。并商定在中国电机工程学会的领导下，筹建中国电机工程学会安全技术专业委员会，组织和的挥跨行业的安全技术专家助协助行政做好各项安全工作。
1988年，组建成国家能源部，同年8月1日，发布了能源部的安全第一号指令。在这个指令中，第一次明确提出了各单位的行政正职是安全第一责任者，强调要建立、健全安全监察机构，加强安全监察工作。1992年6月，能源部又发布了安全生产第二号指令，进一步提出了要健全安全监察体系，要执行《煤炭、电力工业安全监察工作暂行规定》，并对18项反事故斗争的重点，增加到20项，即现在统称的“20项反措”。
随着形势的发展和改革开放的顺利进行，电力工业部于1993年11月于宜昌又召开了全国安全生产会议，在这之前还多次开过全国安全生产的电话会议和现场会议。为了适应电力工业形势发展的需要，体现“保人身、保电网、保设备”的原则，会议决定重新修订《电业生产事故调查规程》，经过多次修稿，该规程已于1995年4月1日起正式在全国执行。1994年1月，电力工业部又正式颁发了《关于安全工作的决定》，共10条。在这《决定》中，又一次明确提出要健全安全保证体系和安全监察体系。这个《决定》是电力安全生产纲领性文件，对全国安全生产将起极大的推动作用。1994年以后，电力部又先后召开过多次全国安全生产电话会议，并于1995年7月在兰州召开了全国电业安全生产会议在1996年7月在昆明召开了全国安全生产工作座谈会。电力部并在近两年内，先后发布了5个有关安全生产的重要规定。即：《电力安全生产工作规定》、《电力基本建设安全管理规定》、《电力安全监察规定》、《电力系统多种经营安全管理规定》《电力企业各级领导人员安全生产职责规定》。这5个规定是在今后相当长的一段时间内，指导我们做好安全工作的重要文件。其重要内容是要求建立和健全安全保证体系和安全监察体系，并正常动作，发挥各自的作用，以促进电力生产和基本建设的安全。
从上所述，可以清楚地看出，安全监察体系的建立，经过了一个初步认识到逐渐发展到深刻认识，最后形成一个较完善的体系。
四、强化安全监察职能
电力生产的安全监察，具有双重职能。一方面是运用行政及上级赋予的职权，对电力生产和建设全过程的人身和设备安全进行监察，并具有一定的权威性、公正性和带有强制性的特征；另一方面，又要协助领导抓好安全管理工作，开展各项安全活动，具有安全管理的职能。从总体来看，全国电力生产的安全监察体系已逐步完善，已经形成了自上而下的安全监察网络。电力工业部颁发的《电力安全工作决定》中明确提出，电力的安全监察工作只能加强，不能削弱；明确了电力部对电力行业实行安全监察，各网、省公司对所属企业行使安全监察职能，企业的安全监察人员属生产人员，承担安全监察的责任。各级领导要各级支持安监工作，不得任意干预，使安全监察人员真正有职有权。