问题
　　上世纪80年代，随着国民经济的快速发展，作为基础能源的煤炭一度出现紧张，在“有水快流”政策的引导下，乡镇煤矿应运而生。各地对乡镇煤矿采取宽松政策，允许“先上车后买票”，短短几年时间，各矿区乡镇煤矿星罗棋布，1997年全国乡镇煤矿达8.2万个（不含无证煤矿），产量6.2亿吨，占全国煤炭产量的46.6%，应该说当时的这一政策在解决能源紧缺，促进国民经济发展上起到了一定作用。但同时也带来了矿业秩序混乱，资源浪费严重，办矿条件简陋，生产工艺原始，安全生产环境恶劣等诸多问题。
　　为根治混乱的矿业秩序，1997年以来全国范围内开展了关井压产、关闭非法和布局不合理煤矿等专项整治活动，各地拉井架、填井筒，关闭煤矿6万余个，煤矿数量大幅度减少。2001年以来又开展了安全生产专项整治，明确了办矿条件、标准，加大了安全投入，通过一轮又一轮的整治验收，办矿条件得到了进一步改善，安全生产状况有些好转。到2004年底，我国的乡镇煤矿为2.3万个，产量7.2亿吨，占全国煤炭产量的36.3%。但乡镇煤矿的基础仍十分薄弱，矿业秩序和安全状况并未明显好转，安全管理工作尚未走上科学、规范、长效之路，促进乡镇煤矿健康发展刻不容缓。

　　根源
　　1999年我国煤矿安全管理体制调整后，部分省、市煤矿管理部门被撤销、并转或降格，各级煤矿管理部门不同程度地存在规格低、专业人员缺、监管力量不足等问题。使煤炭行业管理弱化，综合管理缺位，造成煤矿安全监管、发展规划、勘探开发不能统筹考虑，严重影响了煤炭行业的健康发展。另外，煤炭管理部门职能交差重叠，责、权、利不统一，互相牵制制约，难以形成合力，影响了管理工作效率，削弱了部门工作人员的积极性和责任感，难免出现推诿扯皮现象，使煤矿安全管理缺乏权威性，决策缺乏科学性，工作缺乏高效性。
　　煤炭行业从业人员素质低，专业人才贫乏，知识结构不合理，严重影响煤矿安全生产。当前，国有大矿的大中专以上文化程度技术人员不足3%（发达国家达到了60%以上），乡镇煤矿更是专业人才奇缺，管理层中大中专以上专业人才少得可怜，部分管理人员文化程度还相当低，不少还是文盲，不懂规程，难以实施有效管理。煤矿工人文化程度更低，多为初中以下文化程度，且流动性大，几乎没有经过正规培训，可以说是低素质的人在从事高危险、高难度的工作，再加上煤矿技术水平和生产工艺落后，现场管理水平差，发生事故在所难免。
　　安全意识淡薄，是当前煤矿事故多发的主要原因之一，纵观近年来的安全生产事故，无不与思想麻痹、重生产、轻安全、违章作业、违章指挥等有关。随着煤炭价格的不断上涨，煤炭行业已成为暴利行业，煤矿特别是一些个体矿主，为了利益“拼命”下达产量指标，工人为了挣钱“拼命”出煤，两个“拼命”是造成事故的直接根源。
　　另一方面，从法律角度看，违法后责任追究的力度太轻，企业的主体责任地位未落实，煤矿从业人员的安全意识十分淡薄。长期以来，形成了“挣了钱是老板的，死了人是外地的，责任是政府的” 事故责任格局，使企业管理者的安全意识更加淡簿，侥幸心理在生产中占了上风。
　　随着经济发展和乡镇煤矿的整顿和关闭，煤炭市场需求日趋增大，而煤炭安全生产能力锐减，供需矛盾日趋突出。煤炭价格一路上扬，为追求高额利润，部分煤炭企业不惜以牺牲安全为代价，铤而走险，冒险蛮干。严重超能力突击生产，煤矿势必不堪重负，险象环生，最终酿成事故。
　　近年来，各地确实加大了小煤矿的管理力度，各项政策措施日趋完善，但缺乏良性和长效管理机制。主要表现在：一是政策缺乏连续性。往往今天制定整改标准，明天制定关闭政策，以“关”代“管”，部分煤矿刚刚通过整改验收，就被列入关闭范围，使基层无所适从。致使一些矿主逐渐对政策失去了信心和信任，不敢再投入，重生产轻安全，抢时间、拼设备突击生产，不仅影响煤炭事业的健康发展，也增加了基层管理工作的难度，为安全生产埋下了重大隐患。
　　煤炭占一次消费能源的70%，随着经济的快速发展煤炭供需矛盾日趋突出，如果单靠关闭矿井，必然进一步加剧供需矛盾，在经济杠杆的调节作用下，煤价暴涨，进一步诱发生产矿井突击生产，被关闭的矿井死灰复燃。
　　尤其需要指出的是，对于发生的事故并未深挖事故的根源、研究事故的普遍规律，采取针对性措施，而是以“停”代“整”,不论安全条件如何一律停产整顿（被喻为一人感冒大家吃药），并多以锁井停电为主要手段，以停代整，停而不整。陷入了“事故——整顿——复产——事故——整顿”恶性循环，埋下了更多的安全隐患。其突出表现为：煤矿停产后矿井被淹、巷道失修，原整顿成果毁于一旦，再恢复维修时投入大、隐患多；停产后工人纷纷离矿另谋生路，复工时再招新工人，工人流动性大，职工培训流于形式，特别是新工人在熟悉环境、掌握基本劳动技能过程中极易发生伤亡事故。
　　此外，有些政策措施过于形式化，脱离当地煤矿的客观实际，制定了不少，真正贯彻落实的少。一种表现是以“个性”代替“共性”。任何煤矿发生事故，不论是个性还是共性，其他煤矿一律采取一样的防治措施，结果投入不少，费劲不小，效果不好。另一种表现是治“表”的多，治“本”的少。不根据实际需要制定针对性措施，导致措施难以贯彻落实。强行贯彻的结果是上有政策，下有对策，弄虚作假，欺上瞒下。结果措施不少，效果不好，有的还可能产生负面影响。
　　乡镇煤矿事故多发，其主要原因是矿业秩序混乱，但追根溯源是管理体制的不适应。煤矿是高危行业，其事故隐患具有隐蔽性、突发性、复杂性，个体经营管理者的利益往往与法律、法规、规章相矛盾、相对立，煤矿企业管理者为了追求高额利润：一是靠减少投入降低生产成本；二是靠违规、违章指挥组织生产，提高生产能力；三是靠违法生产非法占有资源；四是靠弄虚作假、拉拢腐蚀应付政府有关部门的管理和检查；五是技术和工艺落后，靠经验指挥生产。这直接影响乡镇煤矿的矿业秩序和管理水平，必然导致事故隐患长期存在，事故在所难免。