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安全监管应注重加强理论建设

作者:牛凯  
评论: 更新日期:2012年04月16日

  提到加强安全监管,可能不少人认为更多要靠完善法律法规、强化监管监督和加大执法力度等,至于安监理论建设,则无需过多强调,甚至没有必要。但要看到,安监部门成立后,在保障生产安全、推动经济发展、维护社会稳定等方面发挥了巨大作用,但由于安监部门是严峻复杂安全生产形势的产物,从成立之初便陷入到大量艰苦细致的具体监管事务之中,相应的安监理论建设并没有随之开展并推进,导致安全监管工作在当前出现了一些迷茫和误区,亟需用先进正确的理论予以规范和统一。

  当前安监理论建设存在的问题

  虽然各地都陆续成立了安监部门和执法机构,但在机构设置、任务职责、编制人数等方面都存在很大差异,导致上下级之间无法进行有效业务指导,同级之间很难开展沟通协调。同时,安全生产法律法规体系也正在健全完善之中,多头管理、法规撞车等问题还现实存在,安监理论的滞后已经严重制约了安全监管工作的深入开展。

  一是理论建设步伐明显滞后。作为安全生产根本大法的《安全生产法》颁布已经十年,其中诸多内容已经明显不适应当前安全监管形势。由《安全生产法》衍生制定的相关法规文件,虽然根据形势变化及时进行了调整完善,但普遍存在针对性不强、时效性不高、执行力不够等问题。当前,我国的安全监管现状是多头管理,各自为战,即由多个职能部门分领域负责管理。虽然近年来不断进行清晰规范,但在诸多方面仍存在交叉和空白。工商贸、职业健康等行业陆续纳入安监部门监管范围、特种作业人员进行重新划分确定,这些问题由于涉及部门利益,但又没有宏观理论作支撑,导致这些工作面临政出多门、无从下手等问题。另外,“两个主体责任”、“双基”工作已经抓了多年,但一直没有从理论上对这些问题进行明确,一方面作为监管主体的政府习惯性越俎代庖,让作为责任主体的企业主动让位退位;一方面基层基础工作依然薄弱,安全监管工作雷声大雨点小甚至干打雷不下雨的状况并未得到改观。往往到发生事故之后寻找法律支持或理论依据时,才发现安监理论已经远远落在后面,甚至尚未起步。

  二是监管内容定义不清。开展工作的前提是有明确的职责分工,这也是依法行政的基本要求。安监部门冠以“安全生产监督管理”之名,主要包括监督和管理两大职能,陆续建立的安监执法队伍又承担了行政执法职能,这些也从相应的“三定方案”中得以确认。但直到目前,何谓“安全生产监督”、“安全生产管理”,何谓“综合管理”、“监督监察”,都没有明确规范的定义。按照当前我国安全监管现状,安监部门应当在管理好相关企业的基础上,负责对其他负有安全监管职能的部门进行监督,有权对监管不力者采取相应手段。但目前看,各级安监部门同时承担同级政府安委会办公室职能,但除了能进行调度情况、联合执法等工作外,根本发挥不出地方监察部门那样的监督鞭策作用。即便是本身担负的管理职能规定也不明确,不少人认为安监部门管理的对象是危险化学品、非煤矿山和烟花爆竹三大领域,理由是这些部门由安监部门实施安全许可,按照“谁发证,谁负责”的原则,应由安监部门负责管理。这一说法显然有些牵强,因为这三大领域都有多个发证部门,安监部门只是其中之一。如果照此说法,对于没有安全许可的诸多工商贸企业,安监部门就无权监管。另外,安监部门集许可与执法与一身的做法早已被证明是不科学的,应当如文化部门那样将许可与执法彻底分开,也可以如煤监部门那样,单纯承担安全监管职能,不能既当运动员又当裁判员。再者,定义模糊的“综合监管”将各级安监部门推到一个无所不能又无所能的地步,看似对所有企业都能实施综合监管,但综合监管到底如何综合、监管到何种程度,却没有相应解释和界定。如此,无论何种企业发生事故,承担综合监管职责的安监部门都处于被究责的风险之中。所谓“有限权力无限责任”就是安监部门的真实写照,“忙忙碌碌出问题,辛辛苦苦受牵连”也是广大安监人员的无奈境遇。

  三是以法律推进替代理论建设。对于目前安全监管存在的诸多问题,有人认为是法律法规还不够健全完备。但要认识到,理论应高于法律并指导法律,有了正确的理论才能保证法律的严谨规范。目前各级为了体现对安全生产工作的重视,往往采取出台法规文件、加大处罚力度等方式体现。但从现实情况看,从严治安、以罚促管的理念并未收到相应效果,反而出现了落实难、执行复杂等问题。如为了提升企业安全管理水平,相关法律法规将企业是否遵守国家标准和行业标准作为硬性要求,同时作为安监执法人员的执法内容。如此固然对企业的安全生产提出了更高要求,但由于国家和行业标准的颁布推行没有强制性,也没有相应行业协会作为中间环节来督促落实,导致几乎没有企业全部符合标准。同时,将检查企业是否遵守国家和行业标准作为执法内容,对于广大安监执法人员来说也勉为其难,毕竟安监执法人员不是业务专家。从性质上说,未执行国家和行业标准属于隐患范畴,应当由企业自行排查解决,安监执法人员如果发现应当予以指出并督促整改,如果发现不了也在情理之中。另如,《安全生产法》等法律法规的约束对象为所有生产经营单位,按照相关规定要求,无论企业类型和规模如何,都应当遵守和落实相关规定,如都要制定各类规章制度,都要建立安全管理机构人员,都要开展隐患排查治理等。而对于这些往往高危和大中型企业能够做到,但对于为数众多的一般企业来说则无法强制落实。这样,不断建立健全的法律体系虽然看似日趋规范缜密,但在实际工作中有许多得不到落实。有时规定得越多越严,如果缺乏可执行性,就可能适得其反。

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