（五）技术支撑不力——“科技兴安”还停在口号上

　　小平同志精辟论述了科学技术是第一生产力，非常明确的提出“改革，现代化科学技术，加上我们讲政治，威力就大多了”。目前，科技在安全生产领域的贡献率远远低于其他行业和领域。

　　表现之一，安全科技人员严重不足。安全工程还未正式成为国家一级学科，目前仅有几十所大学开设安全工程专业，现有安全管理人员大多是半路出家。在煤矿这一安全问题十分突出的行业，由于煤炭行业长期不景气，煤炭院校纷纷转向，本来不多的毕业生也不愿去煤矿，原有技术人员也大量流失。重庆南桐矿务局这样一个国有重点煤矿因地质技术人员流失，连煤炭储量报表都不能按期完成。而大部分乡镇煤矿，几乎没有真正意义的安全技术人才，靠一些未经专门训练的“掌窑师”指挥生产。2003年重庆沙坪坝燕湾煤矿“8.7”特大透水事故，就是“掌窑师”凭经验指挥，挖穿积水老窑所致。

　　表现之二，安全生产技术支撑体系没有实质进展。科技支撑是安全生产的基础和保障，必须有所超前。发达国家都建立了成熟的安全生产技术支撑体系，美国政府2002年拔给国家职业安全健康研究院、事故伤害预防与控制中心两家机构的经费就达4.1亿美元。英国有40多家从事安全生产科研的科研院所和大专院校。我国安全生产技术支撑体系建设起步晚，安全生产评价、检测检验、咨询、培训、认证等中介组织不健全，安全生产理论研究滞后实践、科技整体水平不高且力量分散、科技投入不足等问题严重和普遍的存在，特别是省级以下的安全生产技术支撑乏力，在有的地区、有的方面几乎处于空白。

　　（六）市场经营秩序混乱——直接危害安全生产

　　表现之一，现行客运市场体制和机制存在严重弊端。其安全方面的主要不良后果：一是市场竞争方面。部分地区客运经营是一盘散沙，市场竞争主体多，造成经营业主压价诱客抢客源，致使实际票价只有核定票价的一半左右，经营业主只有靠超载、超速的“多拉快跑”方式来维持营运和盈利。二是运力调度方面。客运市场放开后，个体客车通过挂靠运输公司进入客运市场，导致运力普遍大于运量。由于运力分散在固定的各条线路上，加上各自为阵的个体营运方式，难以调度运力，无法解决学生放假、农民赶集和节假日期间集中乘坐车船的市场需求，造成过剩的绝对运力难以满足相对过剩的运量，以致群众集中乘坐车船期间，出现运力与运量之间短暂的、不断循环的、难以避免的矛盾。据重庆部分区县调查表明，农村客运市场运力与运量之间矛盾突出，平时运量只有运力的三分之一，农民赶集、学生放假时，运量是运力的2.3倍。2004年重庆石柱县“9.25”翻车事故，就是因为学生放假，导致出事的9座客车装了53人。

　　表现之二，假冒伪劣产品危害安全与健康。安全装备质量差已直接危害人的生命安全。黑龙江七台河“11.27”煤尘爆炸事故发生后，据生还人员介绍，井下的自救器打不开、不供氧。目前，全国有50多万个厂矿存在职业危害，接触毒物、粉尘和噪声等职业病危害的人员高达2500万人以上，尘肺病累计死亡14万人，现有尘肺病患者44万人。由于全国各地均没有专营劳保市场，劳保产品经营分散，不利企业采购，也给假冒伪劣产品以可乘之机。由于职业危害是隐性、渐进的“软杀手”，没有伤亡事故明显、直接，因此不为大家重视。

　　（七）政令不畅——政策法令“空转”

　　表现之一，上级措施停留在口头上。“严格不起来，落实不下去”是对当前安全生产问题现象的高度概括。众多重特大事故的发生，不断证明了一些地方和企业，使政策法令“空转”，责任制得不到认真贯彻落实，对党和国家安全生产政策法令置若罔闻。正如温家宝总理所指出的“主要是我们已经制定的各项安全生产措施没有真正落实，很多还停留在逐级传达和口头上，潜在的安全隐患很多”，真是一针见血。黑龙江七台河发生“11.27”煤尘爆炸事故，该矿矿长和总工程师竟然不知道国务院《特别规定》和国办《紧急通知》当前两个煤矿安全的重要文件。

　　表现之二，腐败的“保护伞”在作怪。近几年，由于国家各项政策法令得不到认真贯彻，政令不畅，众多非法开采矿山和不具备基本安全条件企业频频发生重特大事故，这里面固然有相关地区和部门不作为问题，更有腐败的“保护伞”在作怪。如官员入股煤矿、入股运输车辆和建设领域收受贿赂等等。

　　（八）法制保障不完善——“依法治安”困难

　　目前，《安全生产法》、《安全生产许可证条例》等构成了一套比较完整的安全生产法律法规体系。但在具体实践中，法制保障还存在很多需要完善的方面。

　　表现之一，一些安全技术标准不完善。一些安全技术标准还存在不完善和需要修正的方面。例如，2004年重庆天原化工总厂“4.16”氯气泄漏爆炸事故，一个重要的技术原因就是工艺落后，容易导致氯气泄漏后与冷却系统盐水的铵混合，生成极不稳定并极易爆炸的三氯化氮，而相应的安全规程没有明确的禁止规定。再如，2005年重庆黔江“4.19”桥梁翻车事故，反映出相关技术标准规定的桥梁路缘石高度不够（规定为25厘米，重庆现按35厘米进行改造），不具有效的防护功能，易造成车辆出道后翻入桥下。

　　表现之二，市场准入的安全门槛相关规定不具体。过去，不重视安全准入条件，现在采用《安全生产许可证条例》进行补救，但也存在不完善的地方，市场准入的安全门槛不全面、要求不高。例如，一些小煤矿由于受规模限制，无能力按法律法规标准达到基本安全条件，但国家缺乏明确的生产规模准入规定。

　　表现之三，一些实践证明行之有效的措施未及时上升为法规规定。例如，一些地方采取了对发生重特大事故煤矿收回采矿权的安全淘汰机制、对非法和违法生产煤矿死亡1人罚款100万元等加大企业业主安全意识的举措；对高危行业强制推行责任保险，以化解事故风险，加大保险业防损防灾投入，实现安全生产与保险业良性互动的举措；对道路危险路段安装防撞护栏的“生命工程”和开设学生专车等道路安全举措；加强建设项目安全“三同时”审查，严格安全源头管理的举措；参照环评作法，拓展安全评价范围，提高安全风险识别、风险管理的科技含量的举措；对危险化学品行业推行HAN阻隔防爆和BF系列无火花快速堵漏等先进实用技术，提高危化企业本质安全水平的举措等等。

　　（九）监管体制机制不顺——安全监管乏力的根本问题

　　表现之一，行业管理弱化。在我国目前工业化初期的一个较长阶段，政府不直管企业，但不能不管行业。由于政府职能调整，在安全生产方面，普遍存在行业管理弱化，大量的企业已没有明确对口的主管部门，使安全监管责任难以落到实处，存在很多薄弱环节。一些地方煤炭行业主管部门的安全管理大不如前，好的安全管理传统在丢失。

　　表现之二，基层监管薄弱。据重庆的相关统计，70%以上的事故发生在县乡这一层面，80%以上的煤矿事故发生在乡镇小矿。一些地方县乡安监机构不健全，监管力量普遍不足，致使安全监管失控。同时，由于乡镇这一级没有执法权，但又承担安全监管责任，责权不统一，一线监管难以到位和保证有效的监管。

　　表现之三，多头管理协调难。安全生产和管理涉及的部门众多，条块机构重叠，职能交叉。煤矿安全监察由国家垂直管理，安全监管又由地方政府分级负责，涉及安监、煤监、煤管等职能部门。目前，职责不明、多头管理、政出多门、力量分散的现状，只有靠联合执法来统筹。

　　表现之四，缺乏科学的评价考核机制。由于安监部门是一个新的政府行政体系，安全生产目标控制和考核体系无经验可循。在全国层面上，行业和地域差异大，也没有一个科学的安全生产控制指标体系和考核体系，缺乏奖惩激励机制。

　　二、探索长治久安的长效机制

　　针对上述问题，结合重庆近两年已实施的一些作法，提出以下对策思路。

　　（一）把保证安全作为获利前提

　　其一，建立约束机制。采用法律、经济手段，建立安全是生产的基本前提约束机制。运用国际贸易对不具备劳动保护条件下生产出的产品，加收惩罚性关税的作法，制定相应处罚规则，使违规企业付出更高的代价，强制引导企业业主在保证安全的前提下获利。

　　其二，强制用工登记。按《劳动法》规定，全国统一行动，由劳动社保部门对煤矿及其他高危小企业强制实行用工登记，签订合法的劳动用工合同，禁止私招乱雇，防止人员无序流动。同时，在用工中严把特种行业人员素质审查关，在劳动合同中明确双方安全权利及义务。

　　（二）营造浓厚安全文化氛围

　　其一，强化宣传教育。建立安监部门、行业部门、新闻媒体、文化单位安全宣传教育体系，扶持、引导和发展安全文化产业，鼓励和支持编制出版安全科普读物和音像制品，把普及安全知识教育纳入大、中、小学校教育大纲，开设安全课程。面向全社会开展多层次、形式多样的宣传教育活动，促进安全宣传进企业、进机关、进学校、进社区、进农户。

　　其二，强化农民工培训。农民工已成为我国经济建设的主力军，队伍将日益庞大。在相当长的时期内，我国安全生产将面临农民安全技术差的突出问题。国家应进行专项研究，制定中长期规划，完善农民工安全技术培训机制，建立强制培训制度。

　　（三）实施科学的安全发展

　　其一，坚持安全发展指导原则。把安全生产摆在更加突出的位置，牢固树立安全发展的观念，一切服从和服务于安全，经济发展要在安全的前提下，能快则快，尽量快。

　　其二，做好安全发展规划。按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求，做好各级的安全发展规划，制定安全发展的政策措施及重大保障工程项目。