一、引言
        从环境保护角度，危化品主要指的是有毒有害化学品，是进入环境后以通过环境蓄积、生物蓄积、生物转化或化学反应等方式损害健康、污染环境和破坏生态，或者通过接触对人体造成严重危害和具有潜在危险的化学品。而危险废物是具有急性毒性、易燃性、反应性、腐蚀性、爆炸性、传染性和浸出毒性等特性的废物。上世纪60年代以来，多起重大危化品、危险废物环境污染事件震惊世界。危化品、危险废物环境管理已经成为各国关注的焦点问题。
         由于危化品、危险废物能够对水体和土壤造成严重的、往往是不可逆转的污染。而且部分危化品、危险废物可通过在植物、动物及人体内的不断富集，逐渐影响细胞的新陈代谢，改变遗传基因，造成癌症、畸形和突变等恶果，影响时间长、隐蔽性强。传统的通过控制污染物输入量以保护环境的管理方式不适合于危化品、危险废物的环境管理。发达国家于上世纪70年代将风险管理引入危化品、危险废物环境管理中，开展环境风险防范工作。危化品、危险废物环境风险防范是在不确定性的情况下，当危化品、危险废物存在一定环境风险时，采取各种有效措施防止环境损害的发生。
        现在国际上已形成了环境风险防范的系列管理原则。一是预防为主的环境管理首要原则，二是污染者、危害者负担原则的主要责任原则，三是受益者分担的主要协同原则。四是全过程管理原则的首要控制原则。
        重庆是全国六大老工业基地，70%的工业企业沿江，布局不合理。而且重化工比重大，涉及的危化品及危险废物种类多数量大，中小型企业多，许多企业工艺落后，环保设施历史欠账多，危化品及危险废物环境风险防范形势严峻。
        未来我市将建成西部地区重要增长极和长江上游地区的经济中心。伴随着经济持续发展，我市危化品及危险废物的种类、数量呈增加态势。而我市地处三峡库区环境敏感地域，危化品及危险废物环境风险防范任务艰巨。现在我市环境管理工作者时常为发生的环境污染事件疲于奔命，深感力不从心。所以，建立环境风险防范机制，采取科学的环境风险防范方法是解决环境监管困境的重要举措。
        相对于我国多年沿用的环境污染管理模式，环境风险防范采用的是一种基于前瞻性和预警性为特点的管理模式，使监管的关口前移，并采取科学的预警措施。面对不断变化的环境污染管理形势，风险防范的规范和创新将是落实科学发展观"以人为本"和"全面协调可持续发展"思想的重要体现。为此，市环保局在学习实践科学发展观活动中，开展"危化品及危险废物环境风险防范方法和机制"的调研工作，为确保我市环境安全管理进行有益探索。
        二、我市取得的成绩及存在的问题
        我市危化品、危险废物 和职责较清晰，危化品主要涉及的管理部门有经委、商委、安监局、公安、环保、海事、交通、公安交通管理、消防等部门。其中环保部门只负责危化品企业环评审批、环保验收，督促企业落实环境风险防范措施，调查危化品污染事故和生态破坏事件，负责危化品事故现场的应急监测和环境恢复，废弃危化品全过程监管。因危化品环境风险防范涉及多个环节，管理部门较多成为了环境风险防范的难点。相比之下，危险废物管理主要由环保部门负责，更便于开展环境风险防范工作。
        （一）环保部门主要工作及成绩
        1.完善制度，健全机构
        危化品、危险废物环境风险防范，制度建设至关重要。在国家法规不完善的情况下，我市进行开创性的工作。2006年7月市委、市政府颁发的《关于加强环境保护若干问题的决定》，确立了一系列可加强危化品、危险废物环境风险防范工作的制度。包括：环境安全监督检查制度、环境安全隐患报告制度、突发环境事件应急制度、环境污染和生态破坏事故报告制度及通报制度等。
        2007年市人大审议通过的《重庆市环境保护条例》增加了大量危化品、危险废物环境风险防范有关的规定。这些都对我市危化品、危险废物应急体系建立提供了制度保证。
        此外，为加强全市危化品、危险废物环境风险防范，我市环保系统内部职能也进行了整合。2006年成立了市固体废物管理中心专门从事危化品、危险废物环境监督管理，之后各区县环保局也确定兼职人员管理危化品、危险废物。全市监管能力有所加强。
        2.强化建设项目环境风险管理
        我市环保系统一直对涉及危化品、危险废物的建设项目严格执行环境影响评价制度。2004年《建设项目环境风险评价技术导则》(HJ/T169-2004)的出台后，环保部门要求有关单位必须开展环境风险评价。对涉及危化品、危险废物的批准项目要求其采用先进的生产工艺、技术和设备，提高生产的稳定性和安全性，同时提高风险管理水平和应急能力，来消除或减少环境风险。并把好环保验收关，要求消除或减少环境风险的措施必须落实才能通过环保验收。
        此外，2005-2006年市环保局根据原国家环保总局要求，对2001年以来已批复的所有建设项目进行全面环境风险排查。对有环境风险隐患的80多个建设项目补作环境风险评价，并落实环境风险防范的有关措施，有效消除这些建设项目潜在的环境隐患。
        3. 积极探索，强化监管
        （1）开展调查，夯实工作基础
        为摸清危化品、危险废物家底，2006年市环保局配合市安监局对全市危化品单位开展全面普查，初步掌握了全市4729家危化品单位的基本情况；2007年至2008年对全市293家重点危化品单位建立环境基础信息数据库。2003至2006年环保系统进行了我市化工、制药行业危险废物调查；2008年开展全市危险废物普查，获得大量第一手数据。为研究危化品、危险废物环境安全管理方法和管理存在的问题提供了可靠依据，为危化品、危险废物的全过程监管打下基础。
        （2）建立监管体系，推动监管工作
        通过建立"分级管理、属地管理"相结合的市、区（县）两级危化品环境安全监管体系，市环保系统进一步明确了危化品环境风险防范责任和今后主要工作方向，通过改进考核方法调动全市环保系统的工作积极性。同时，采取现场检查、实地指导、及时督导等多种方式对区县环保局工作加强业务领导；并以专家指导、现场观摩、经验交流等形式对区县环保局危化品环境安全监管工作人员进培训，以提高其业务水平。
        （3）建立排查制度，及时消除隐患
        我市环保系统每年都对危化品、危险废物单位持续开展环境安全隐患排查，建立了环境安全隐患检查制度。特别是在重大节假日、汛期、第四季度、中高考期间我市环保系统均投入大量人力进行拉网式排查，监督相关单位及时消除隐患，切实保障人民群众的环境安全，促进经济健康的发展。
        （4）以应急预案为抓手，督促企业落实措施
        我市环保系统以完善突发环境事件应急预案为重要的管理抓手，督促危化品、危险废物企业落实环境风险防范措施。根据原国家环境保护总局制定《危险废物经营单位编制应急预案指南》，和市环保局制定《重庆市危化品单位突发环境应急预案编制指南》（试行），指导全市危化品、危险废物企业完善环境突发应急预案。目前，我市重点危化品单位、危险废物经营单位和年产生危险废物50吨以上的单位，基本编制了突发环境事件应急预案。通过这些应急预案的实施，帮助相关单位认识环境风险、采取环境风险防范措施，提高应急能力。
        4.加强应急能力建设
        （1）加强了环境应急支撑体系的建设
        市环保局建立了污染源环境安全隐患动态档案、应急专家、应急监测数据和污染源地理信息库，编制了《重庆市环境事件应急指挥系统》、《应急监测设备调用及危化品处置查询系统》、《重庆市环境应急监测管理系统》等软件。搭建了以12369中心为基础的环境应急处置指挥平台，实现环境应急事件受理、甄别、指挥、预案管理、地理位置、周边环境、厂区平面图查询、文件传输等功能，使环境应急响应更加科学、快速。
        （2）提高环境应急能力
        在环保部和市政府的支持下，我市环保系统投入大量资金，编制并实施《重庆市环境监测预警体系建设项目》，2006至2008年累计投入4600余万，加强环境应急指挥、监察、监测、预警的环境应急设备的现代化建设，使环保系统处理突发性环境事件的能力逐步加强。目前全市环保系统拥有各类环境应急监测与防护设备780台套、专用环境应急指挥和监测车13辆，初步形成了对空气、水、固废、土壤中有毒物质进行快速监测的能力。
        （二）主要存在的问题
        1. 监管机制和体系有待加强
        （1）对外协调有待加强
        危化品环境风险防范存在于生产、贮存、转移、使用、废弃处置各个环节。目前的 要求经委、商委、安监局、公安、环保、铁路、海事、交通、公安交通管理等多个职能部门按环节、分块进行管理和应急。由于我市各部门之间尚未形成完善的沟通协调机制，造成现在环境风险防范条块分隔，未形成监管合力。
        一是信息交流不畅，形成管理盲点或多头管理。如在我市危化品贮存单位管理上，由于商委和环保部门之间无信息交流机制，商委审批危化品贮存单位许可后，环保部门无法及时了解情况，无法实施有效环境风险监管，管理缺位造成隐患。
        二是资源共享不足，管理成本升高。如安监部门负责危化品及重大危险源登记，积累了大量的危化品安全数据和重大危险源信息，且已对重点企业实施了监控，而这些管理资源也是环保部门开展危化品环境风险防范工作所需要的。但由于缺乏部门之间资源共享机制造成环保部门重复投入，增加管理成本。
        （2）市、区（县）两级环境风险监管体系需要完善
        虽然我市环保系统已初步建立危化品、危险废物市、区（县）两级危化品环境安全监管体系，但在实际管理中，部分区县环保局对危化品和危险废物环境风险防范工作重视不够、积极性不高、对市环保局直管的企业及项目放松或疏于监管，影响到我市危化品、危险废物环境风险监管体系的全面建立。
        3.环境风险监管能力欠缺
        目前，我市环保系统只在市级设置了危化品、危险废物环境风险监管专职人员21人。这些人员不仅要承担60余家市环保局直管企业和23家危险废物经营企业的危化品、危险废物监管任务，还要对全市40个区县环保局进行业务领导，人员严重不足。而区县环保局从事危化品、危险废物环境风险监管的兼职人员，业务水平不高、更换频繁而且缺乏必要的配套监管设备及工作经费，工作开展难度大，与危化品、危险废物环境风险全过程监管要求不相适应。
        4.应急管理和处置能力不足
        （1）危化品、危险废物环境风险防范技术研究不够
        危化品、危险废物环境风险防范技术性、专业性、综合性很强，需要作大量的基础工作。而我市在此方面研究较为薄弱。缺乏对危化品、危险废物突发环境事件预测的基础信息和方法、有效预警技术、快速诊断和分析鉴定技术、快速处理处置技术。缺乏针对突发环境事件风险控制的应用技术。缺乏对事件后污染对象的快速修复技术。缺乏对现有危化品、危险废物单位的环境风险评估技术和方法。
        （2）环保系统应急能力与需要不适应
        因危化品、危险废物突发环境事件应急处理风险性大，环保系统应急人员必须配备专业的应急器材、防护设备、应急检测仪器、通信工具，才能履行自身职责。虽然我市环保系统应急能力有所增强，但应急能力与实际需要依然不相适应。特别是各区县环保局财力有限，应急投入不足。
        （3）社会应急资源有待整合
        危化品、危险废物突发环境事件应急处置的技术、设备、人员要求高，而目前我市危化品、危险废物发生突发环境事件主要依靠消防特勤部门和企业自身救援队伍。由于缺乏环保专业性，有可能在处置中造成伴生、次生或衍生的污染。
        现在我市部分重点企业如川维、长化等已经组建了一批专业的危化品、危险废物事故应急救援、处置队伍。但这些队伍主要立足自救，没有救援其他单位突发环境事件的义务。而且我市尚未形成有偿救援机制，使队伍也没有救援其他单位突发环境事件的积极性，造成社会应急资源利用不充分。
        三、国内外先进经验
        （一）发达国家
        1.健全并不断完善法规
        自上世纪60年代以来，许多发达国家危化品、危险废物环境污染突发事件处于高发期。这些事故给环境、人类健康、社会和经济的发展带来了巨大的灾难。美国、欧盟、俄罗斯等发达国家适时制定了一系列环境风险防范的法律。如欧盟的《萨维索指令》、美国的《危化品事故预防条例》和《资源保护和恢复法》（RCRA）。这些法律明确了政府管理部门、危化品和危险废物相关企业的环境风险防范责任以及所应采取的措施，并根据新发现问题不断完善，以适应危化品、危险废物环境风险防范的新要求。
        2. 建立完善环境风险防范制度
        （1）实行环境风险评价（估）制度
        发达国家将环境风险评价（估）作为危化品、危险废物环境风险预防的主要措施之一。在危化品、危险废物自身环境风险评价方面，欧美等发达国家都已经建立了一套环境风险评价体系，公布了配套的技术文档，并形成了相应的管理制度。如美国的《有毒物质控制法》就要求生产使用企业就危化品对环境的潜在危害性进行评价。在此基础上美国环保署编制了国家控制的危化品物质和临界值目录，提高了危化品环境管理的科学性。
        （2）较完备的环境污染责任保险制度
        发达国家一般都要求涉及危化品和危险废物企业购买环境污染责任保险，利用保险工具转移和分散环境风险，以控制环境风险可能引发的经济、社会风险。美国1965年的《固体废物处置法》和美国环保署颁布的关于固体废物的联邦条例中，均以"危险废物处理、贮存和处置设施的所有者和经营者标准"为题，对"危险废物"的污染责任保险作了相关规定。德国1992年制定了专门的环境保险法规《公共责任保险法》，要求"危险物质"的经营者都必须购买保险。经证明，环境污染责任保险既有效保证了企业的健康发展，又为环境事故提供了处理资金。