近年来，安全生产风险或隐患防控作为一种普遍现象，对其进行有效治理的相关研究，一直是公共管理部门的实践和研究热点之一，同时也是安全监管部门探索新型监管模式、方法的大胆尝试。随着我国安全监管监察领域将风险管理理念的引入，有关安全生风险分析与治理的理论探索与实务研究逐渐丰富。纵观北京、上海、广州等城市的“十三五”规划，都明确将打造安全城市作为城市发展的重要目标，并进一步强化城市公共安全防御体系，提升风险监测和应急处置能力，实现这一目标，离不开安全生产风险的治理。

当前，我国为持续推进全国安全生产形势向更好的方向发展，各级政府及其相关部门势必要贯穿深入贯彻落实《中共中央　国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》这条主线，抓住坚决防范遏制重特大事故发生这个关键，抓重点、求实效，有效消除安全风险隐患，最大限度预防事故、减少事故损失。国务院安全生产委员会于２０１７年２月２０日印发《关于印发２０１７年安全生产工作要点的通知》（安委〔２０１７〕１号），明确要求将“以防范遏制重特大事故为重点，牢固树立安全红线意识，坚持标本兼治、综合治理、系统建设，进一步完善安全生产责任体系、法治体系、风险防控体系、教育培训体系和应急救援体系”列入２０１７年安全生产工作的总体思路，同时强调要贯彻落实《标本兼治遏制重特大事故工作指南》，制定完善安全风险分级管控和隐患排查治理标准规范，指导、推动地方和企业加强安全风险评估、管控，健全隐患排查治理制度，不断完善预防工作机制。这充分说明了做好安全生产工作的一项重要内容是要做好安全生产风险评估、管控以及隐患排查治理。但是，必须保持清醒地认识到要安全生产形势的持续稳定并达到长治久安，安全生产风险治理工作仍面临诸多问题，而这决定着这项工作无疑具有长期性、系统性、艰巨性。

一、存在的问题及成因

（一）基层安全生产风险治理存在“短板”

我国基层安全生产风险治理存在诸多“短板”，有很多隐患和风险，由于缺少专业人财物的投入，加之，由于我国近年来积极推进行政审批及事权改革，部分职权下放到基层，并且基层部分部门之间存在职能职责划分不清、权责不对等各种因素，导致一些安全生产风险治理问题存在“无人管”的“真空地带”。一些基层监管部门基于人财物等现实条件的限制，特别是缺乏安全生产风险管理的专业性人才、现代科技设备的配备，加之经费投入受各种因素的限制，导致基层安全生产风险治理中的“短板”问题极为严重，提高基层安全生产风险治理的能力迫在眉睫。

（二）部分生产经营单位主体责任缺失

一些地方一些企业对贯彻落实“五落实五到位”的规定流于形式，文件制度挂在墙上、主体责任落实停在纸上或会上。安全生产的第一责任人是企业，对企业而言就是要抓好主体责任的“五落实五到位”。但在笔者调研走访中发现部分企业特别是一些小微企业对主体责任的落实毫不在乎，有的甚至麻木不仁，违法经营、违规作业比比皆是。近年来，如２０１５年天津港“８·１２”瑞海公司危险品仓库爆炸事故、２０１６年电力建设行业发生被称为建国以来电力建设行业发生的最为严重的事故—江西丰城发电厂“１１·２４”特别重大坍塌事故等重特大事故的发生，足以说明的确存在生产经营单位主体责任严重缺失的现象。

（三）从业人员的风险意识较差和风险辨识能力不足

根据事故资料及实地调研发现，部分企业的领导和从业人员风险意识较差，尤其一些一线从业人员对生产中的隐患和风险见怪不怪，缺乏基本的安全常识，对潜在的风险普遍存在侥幸心理。同时，他们对企业生产中的风险认识也不足，辨识风险能力较差或根本不知道什么是危险源，更何谈有效开展安全生产风险辨识。如危化品生产、运输企业、粉尘涉爆企业及周边的人员对身边危险源司空见惯；还有的对乱拉电线、超高堆物、高空作业及“三合一”等现象不以为然。

（四）基层安全生产监管人员队伍缺乏、能力不足

据笔者从事的执法实践及调研中发现，基层监管最大的问题是人少事多，比如一些县区执法监察大队仅有一位执法人员，基本难以保证正常开展行政执法工作。部分基层监管队伍人员流动性大，认为安全监管工作任务重、压力大、问责严，导致人心涣散，大部分基层执法人员由于缺少相关业务知识培训，加之平时执法监管实际业务办得少，存在不熟悉法律法规，不懂监管，也有些执法监管人员囿于人情关系的考虑，也存在怕得罪人心理，从而不敢监管。由于安全生产风险监管部门从业者素养不高，实践经验缺乏，流动性较强，在实际监管中缺乏主动发现问题和指导改进问题的能力。有些基层干部均身兼数职，除了安全监管、巡防治安，还要兼顾社区应急管理，工作范围过宽、工作头绪过多、人手短缺等问题突出，很多基层干部疲于应付，无法胜任基层安全监管的专业性工作。

（五）缺乏有效的信息共享和沟通机制

企业监管部门之间存在“信息壁垒”及监管信息“不对称”现象。由于当前互联互通工作没有完全到位，不同监管主体横向上缺乏信息共享和沟通协调机制，造成基层生产安全监管工作容易出现“盲点”和“三不管地带”。如异地经营的监管问题，个别危化品生产企业在甲区注册和登记，却在乙区生产，造成企业所在地监管部门对企业监管信息存在盲区，属地监管的责任无法落实，影响所在地对企业安全生产监管的有效性。

（六）基层安全生产监管中社会力量参与度不高

虽然我国推行安全生产工作“党政同责，一岗双责”，基层安全生产监管工作任务日益繁重，无形中疲于应付。目前，基层公众、社会组织等参与安全生产监管的制度和路径不完善，导致政府唱“独角戏”的被动局面，监管中的所有压力都集中到政府身上，经常出现政府层层加压、一级一级向下传导压力的现象，越到基层压力越大。由于资源、队伍等条件限制及基层企业的数量巨大，造成基层对企业监管力不从心，而社会力量参与监管又缺乏有效路径。

二、对策建议

围绕防范和遏制重特大事故的目标，对专项行动排查出的风险点、危险源进行更加深入的评估、分级，特别要将推进安全生产风险分级管控工作（以下简称风险管控）作为今后一段时期安全生产重要基础性工作来抓，进一步创新工作思路，建立完善常态化工作机制，推进事故预防工作科学化、信息化、标准化、制度化、规范化，实现把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在事故前面。

（一）要严格落实安全生产风险治理责任

解决基层安全生产监管执行中“最后一公里”的困境。强化新《安全生产法》和两高相关司法解释的宣传，从制度、法制上依法明确并督促企业自觉落实安全生产的主体责任。严格落实政府部门监管责任和区县、街镇属地责任，全面落实“党政同责，一岗双责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，把安全责任落实到各个环节、岗位和个人。同时可以引入社会监督机制，鼓励社会公众、专业人员、社会组织及新闻媒体等主体监督政府的监管行为，保障基层安全生产监管工作落到实处。

（二）要切实加强统筹协调和督促指导

一是进一步明确各有关单位安全生产风险治理工作职责，并落实到年度安全生产责任书和部门安全生产工作职责规定中，全力协调督促各有关单位健全完善风险管控工作规范和标准，对基层组织开展工作形成有力指导。二是及时收集汇总开展各地、各部门专项行动情况信息并适时通报，把专项行动进展情况和工作成效作为安全生产责任制考核的重要内容，督促各地按照标准和规范要求，切实查清本地区城市风险点、危险源的分布情况，全力推进专项行动向风险管控方向深入开展。

（三）探索建立安全生产风险治理长效机制

重点研究完善风险治理相关制度办法，健全完善双重预防机制的政府监管体系，强化政策引导和技术支撑，着力督促企业落实构建双重预防机制主体责任，支持、推动建设一批重大安全风险防控工程示范工程；推动安全生产责任保险费率与企业安全风险管控状况挂钩，并积极发挥保险机构在企业构建风险管控体系中的作用，形成政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、社会参与有序的工作格局，提升安全生产整体预控能力，夯实遏制重特大事故的坚强基础。

（四）强化“源头管控、严格执法、社会动员、齐抓共管”的风险治理理念

创建企业安全生产风险监管网络，基于基层安全生产风险管理中存在的“短板”，坚持《中华人民共和国安全生产法》安全生产工作“预防为主”的基本原则及理念，应进一步探索张弥补安全生产风险治理“短板”的思路和方式，广泛动员社会力量，建立政府安全监管职能部门与社会各界各部门以及广大群众的良性互动，调动群众对安全生产风险、事故隐患等问题的投诉举报的积极性，为群众就安全生产投诉举报工作创建平台，比如：广东省安监系统向社会开通１２３５０投诉举报热线、省局门户网等，并借助公众微信号与群众有效互动；制定并实施投诉举报奖励制度，充分调动群众积极性，进一步发挥安全生产社会监督职能，严格依法办理安全生产投诉举报案件，严厉打击安全生产领域各类非法违法行为，有诉必查、有查必果。

（五）健全完善风险管控配套措施

融合各行业领域风险管控数据，实现对企业安全生产状况的整体评估，确定企业整体安全风险等级，并根据企业安全风险变化情况及时调整；推行企业安全风险分级分类监管，按照分级属地管理原则，针对不同风险等级的企业，确定不同的执法检查频次、重点内容等，实行差异化、精准化动态监管。推动各地由点及面，结合掌握的风险点、危险源情况，组织对公共区域内的安全风险进行全面辨识和评估，确定整体区域安全风险等级，绘制整体区域“安全风险空间分布图，建立完善覆盖城市运行各环节的安全生产风险分级管控体系。　　　

（六）加快风险管控信息化技术的应用

一是尽快建设完善城市风险点危险源信息系统并投入正式运行，督促各地、各有关部门尽快将前期排查出的风险点、危险源的数据按照信息系统格式要求全部录入或导入信息系统；继续加强风险点、危险源数据综合采集分析利用，构建统一的风险点、危险源数据库，丰富完善风险点、危险源“一张图”展示功能。二是进一步强化信息系统功能设计，研究制定安全生产数据交换共享与系统整合接入规范和数据采集规范，实现政府、企业、部门及社会服务组织之间的互联互通、信息共享，努力打造“大数据、大支撑、大安全”的信息平台；健全完善决策支持系统，为安全风险评估、分级、管控提供科学依据；努力实现企业风险防控异常情况自动报警，实现风险管控“信息化、数字化、智能化”目标。

（七）应创建多元共治的安全监管体系

努力实现参与式安全生产监管模式，一是在基层企业安全生产监管中引入市场保险的机制，通过专业保险机构监督企业安全生产工作，实现企业安全生产风险治理由企业与保险机构共同分担的机制。二是鼓励社会公众参与安全监督，发挥社会媒体的舆论监督作用，形成安全生产监管合力。可借鉴食品药品监管的成功做法，加大对企业安全生产风险举报人的激励力度，鼓励企业内部或风险相关的人员积极举报企业安全隐患和违法违规行为，提高基层安全生产风险的识别和管控能力。三是通过协商民事合同或者第三方协议等市场委托的方式，引进第三方监管力量，通过第三方专业化的风险辨识和评估，弥补政府监管的专业性和有效性不足的问题，创新企业安全生产监管新方式。

（八）充分整合各类治理主体资源

针对基层安全生产风险治理队伍不足的问题，近年来，如上海部分分区县深化大联动大联勤模式的做法，实现“大联动＋安全生产监管”的运行模式；广东省近年来深入开展“安全生产执法年”活动，采取省带市县、市带县镇（街）等纵向联合执法模式，有效推动基层安监部门做好安全生产风险点、危险源排查等相关工作。一些县区还采取招聘专职安全员形式，充实基层执法力量，赋予专职安全员一定的安全生产风险或隐患前端发现和报告的职责，将区、街镇、村居大联动安全网格员力量全部发动起来，使得监管人员数量相当于原本安全监管力量的几十倍，上千个网格巡管员工作在一线，弥补了全区基层安监人员不足的问题。同时，可以参照社会治安综合治理的经验，探索招聘一些针对性强、专业化程度高的安全生产监管社工队伍，充实到基层街镇、村居，指导基层开展识别危险源和风险评估的工作，增强基层生产安全监管人员的风险排查和管控能力。

（九）要加强基层企业安全生产监管软硬件配置

打造重点高风险企业安全监管网，将高风险、影响大的重点企业全部纳入安全监管网，实现监管部门间横向对接，系统内纵向衔接的格局，空间地理、安全设施、物品储存、救援力量、处置方案等数据信息实时上传，互通互联，打造全市统一的安全生产数据库，实现对全市危化品等重点企业的在线监测和预警，从源头上提高风险治理能力。