摘 要

在全球经济一体化的背景下，随着改革开放的持续深入，我国经济取得了迅猛的发展。但与此同时，高速的经济发展与开放的社会环境带来了更多的社会安全问题。特别是我国目前仍处于转型为现代化的关键时期，频发的公共安全事故会成为极大的社会安全隐患。由此，公共安全问题已成为当前我国面临的一个重大课题，需要我们进行深入的研究与探索。

本文在已有研究成果的基础上，综合运用文献研究法、归纳总结法、比较分析法等多种方法，对公共安全管理的相关问题进行了分析研究。首先阐述了公共安全管理问题研究的背景、意义以及国内外研究成果综述，并从多层面、多角度介绍了公共安全管理的概念、内涵与运行机制，阐释了相关的理论基础，为后文的分析做好铺垫。然后深刻剖析了我国现阶段公共安全管理工作中仍存在的问题，介绍了国内外在公共安全管理方面成功的案例，在与我国对比分析的基础上，总结其对我国的启示，为我国今后开展相关工作寻求范例。最后，针对我国当前的实际情况，提出了应加强公共安全管理的法律体系建设、完善公共安全管理的机构设置、加快建立日常管理与应急处理相结合的全面管理方式、构建多元化公共安全管理创新机制、提高公共安全管理的专业技术水平、多途径提高政府和公民对公共安全管理的意识等政策建议，旨在最大程度的减少我国公共安全事故，保证人民生活、生产等的顺利进行，构建更加和谐、幸福的社会。

关键词：公共安全；公共安全管理；国际经验；对策建议

一、 绪论

（一）研究的背景及意义

目前，我国仍处于转型为现代化社会的关键时期，深入贯彻落实科学发展观与构建社会主义和谐社会已成为当今社会的两大主题，而公共安全问题对于社会的和谐发展至关重要。在经济全球化与一体化的背景下，随着改革开放的持续深入，我国经济发展迅猛，取得了骄人的成绩。但与此同时，我们也应清醒的看到，近年来国内灾害灾难事故、生产安全事故、食品安全事故等各类公共安全事故频发，不仅给民众造成巨大经济与精神损失，也引起了不同程度的社会动荡和不安，导致公共安全问题日益尖锐，受到了社会公众的广泛关注。据不完全统计，我国近些年平均每一年因公共安全事件造成的非正常死亡 20 万人，伤残 200 万人，而经济损失则达到了 6000 亿人民币。由此反映出的我国在公共安全方面存在的多方面问题也表明了我国正处于一个高风险社会。因此，我国迫切需要政府、公众、媒体等多方面密切配合、共同努力建立完善的预防、应急和救治机制，以此构建和谐社会，维护国家的长治久安。

公共安全问题始终伴随着人类社会的发展，发展的程度越高，这一问题的重要性也就越发凸显出来。“公共安全问题”涉及到社会一切领域，在很大程度上影响了国家的富强，社会的安定，人民的生活质量，是个人、家庭、社会、民族、国家以致全世界都应积极关注的问题。人类发展初期，主要面临由纯粹自然性破坏因素造成的自然界威胁与饥饿、疾病等方面的安全问题。随着社会生产力的逐步提高，这类问题不断减少。但由于生产力相对落后，人们对各种灾害的认识比较浅显，对其发生前的征兆、发生后的规模和影响都很难把握。文明时期来临，人类步入农业社会后，仍只是拥有着单一的生活方式和简单的生产方式，日常交往与公共活动相对匮乏，公共安全问题也就较少，而且人们对于灾害的社会意识和政治意识比较淡薄。在科学技术相对发展的一个时期，公共领域规模愈发扩大，公共安全问题大范围爆发出来。而且，安全问题涉及到的领域不仅限于衣食住行，而是不断的扩展与延伸，尤其是逐渐渗透到生产领域，包括食品安全、交通安全、矿业安全、建筑安全等多方面。另外，由于很多传统的技术性安全问题与复杂的社会原因交错在一起，安全问题已经越来越多地表现为社会问题。

（二）研究的现状

相对而言，国外对公共安全管理这一领域的研究和实践起步较早，研究成果相对丰硕和成熟，尤其是欧美、日本等发达国家，公共安全管理已经成为一个日臻完善的学科。其基本理论体系已经形成，包括全危险方法、整合应急管理系统、应急管理的生命周期理论以及有准备的社区理论四个理论基础。西方国家公共安全管理理论研究以此为框架，并进行更为宽泛的研究与实践。这些理论基础主要由美国创立，后期被西方更多的国家所采纳，并逐渐成为西方国家公共安全管理的理论原则。在西方社会，公共安全管理学科在经历几十年的发展与实践后，逐渐走向成熟与完善，以基本理论的形成和系统化为主要标志。而作为众多理论主体的基本原则，也正逐渐正规化并被广泛采纳。由于我国在这一领域研究起步较晚，西方国家的公共安全管理理论对于成功构建我国公共安全管理理论体系具有重要的借鉴意义与参考价值。

我国目前的公共安全 已经无法满足当前社会和公众的要求。因此，有学者提出，社会公共安全 今后的发展趋势应建立在我国社区治安的基础之上，充分发挥公众和其他社会组织的作用，重新整合社会资源与公共安全要素，建立一个能够结合政府管理与公众共同参与，结合社会化和市场化的创新型社会公共安全 。从政府行政管理的角度考虑，有学者提出，应构建健全的公共安全行政 。不断强化政府的公共安全意识，增强责任感。政府主要领导和各分管领导要切实把公共安全管理工作作为工作中的重点，统筹全局，日常安排与应急管理想结合。另外，很多措施并不缺乏机构进行实施，而是需要政府分解落实责任到具体部门。需要注意的是，我国目前的论文研究重点大多数集中于公共安全问题的某一个或者某几个方面，仅是侧重点不同，而缺乏对于公共安全问题进行系统、全面、深入的研究成果。而且这些论文中基本上都是对国内公共安全问题进行的研究，对国外涉及的比较少，在比较和借鉴方面显得明显不足与薄弱。

（三）研究的主要内容与方法

本文在已有研究成果的基础上，综合运用文献研究法、归纳总结法、比较分析法等多种方法，对公共安全管理的相关问题进行了分析研究，共分为五部分。

本文的开篇为导论部分。导论中详细的阐述了公共安全管理问题研究的背景、意义，国内外研究成果综述，本文的主要内容以及分析研究所采用的方法。

第二部分是公共安全管理概述，从多层面、多角度介绍了公共安全管理的概念、内涵与运行机制，阐释了相关的理论基础，主要包括全危险方法，整合应急管理系统，应急管理的生命周期理论以及有准备的社区理论。最后，分析了公共安全管理的重大意义。这些都为为后文的分析奠定了基础。

本文的第三部分主要揭示了我国现阶段公共安全管理工作存在的主要问题，并针对这些问题进行了分析。

最后一部分以前文的分析为基础，针对发现的问题，提出行之有效的政策建议，旨在最大程度的减少我国公共安全管理事故，保证人民生活、生产等的顺利进行，构建更加和谐、幸福的社会。

二、 公共安全管理概述

（一）公共安全管理的概念及其内涵

传统上认为的公共安全管理，主要指的是对各种灾难的处理，以及部分准备和预防工作，例如为以防灾害和战争而储备的各种资源、修建排洪工事等。而发展到现在，公共安全管理的主要指：国家有全方位及完善的立法，政府组织中成立专门处理机构，并且有一套完整的标准作业流程，及成型的指导性理论体系，其主要目标就是建设一个相对安全的社会。

政府作为全体社会力量的组织者、管理者与协调者，有充足的资源和能力动员各方的人力、物力与财力，甚至寻求国际帮助，以此来妥善处理突发性灾难，最大化降低影响与损失。政府也可以通过制定相关的法律法规，设立专门进行公共安全管理、处理各种灾难事故的组织机构与制度体系，民间组织也应适当参与到公共安全管理中来，如各类慈善基金会、红十字会以及志愿者组织等。这些组织在各种救助活动中起到了一定的积极作用，但由于其实力有限，远不及政府，只能在能力范围内对灾民提供紧急救援与临时食宿等，抗灾的主要工作仍需要政府进行统筹规划。

（二）公共安全管理的重要意义

公共安全管理具有明显的公共物品性质，其涉及范围广，危害后果严重，一旦发生灾难事故，很可能造成重大社会灾害，包括人员的大量伤亡，财产损失以及生态的严重破坏等。加强公共安全管理，维护社会治安稳定，是构建社会主义和谐社会的一项重要内容，是当前城市化发展的一个必然要求，也是历史赋予我们的重要历史使命。只有实施有效的公共安全管理，才能将各种安全隐患消除在萌芽中，充分调动协调社会各方力量，激发社会活力与积极性，保证社会平稳有序的发展，公民生命、财产的安全，并以此推动我国经济社会持续健康的发展。同时，随着全球经济的一体化进程的加快，国际交往的不断增进，公共安全问题将会产生重大的国际影响，进一步影响到我国在国际交往中的形象与地位。公共安全管理的重要意义主要体现在以下几个方面：加强公共安全管理有利于我国社会主义和谐社会的构建；加强公共安全管理有利于保障国家、社会和公民的安全和利益；加强公共安全管理有利于我国社会、经济的可持续发展；加强公共安全管理有利于政府职能的实现及其行政效率的提高。

三、 我国现阶段公共安全管理存在的问题及其原因

（一）我国公共安全管理的现状

公共安全管理是一项以实践为基础的工作，从形成到发展，乃至进一步深化，都离不开政府对公共管理实践活动的推动。而这又与社会自身的不断发展、进步密不可分。随着改革开放步伐的加快，我国政府在各方面工作上都取得了瞩目的成绩，公共安全管理工作正是其中之一，面临近几年频发的公共安全事件，我国政府的公共管理水平和能力有了显著的提高， 也在逐渐完善。现阶段，我国公共安全管理领域主要呈现出以下现状：

1.制定了一系列公共安全管理相关方面的法律法规

自1954 年戒严制度首次在我国推行至今，我国已陆续颁布实施了一系列处理突发事件相关的法律、法规。各地方政府根据国家的这些法律法规，又出台了适用于本地区的地方立法，逐步构建起一个以中央为核心，地方紧密围绕的突发事件应急处理法律法规体系。我国在公共安全管理工作上已构建了一定的法律法规基础，具体表现为，在我国现行的宪法及其他法规中已设立了公共安全管理相关方面的法律规范。这些都为及时应对公共安全事件与危机，有效的实施公共安全管理提供了法律基础与保障。

2.公共安全管理预案体系基本形成

2003 年爆发非典疫情之后，政府意识到我国应尽快建立完善、全面的公共安全管理应急预案体系，自此，我国的突发事件应急预案整理编制工作稳步展开。2004 年，党的十六届四中全会顺利召开，会议中指出，要建立、健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。此后，国务院部署 2004 年工作时，把加快建立、健全社会预警体系，完善公共安全管理应急机制，提高政府应对能力与效率，作为全面履行政府职责的一项重要任务。

3.我国公共安全管理的现状

随着我国政府和社会对公共安全管理的重视程度逐步加深，我国公共安全 也在日趋完善。就我国目前的公共安全管理组织体系来看，国务院是此项工作的最高行政领导机构，承担对公共安全管理进行指挥决策的责任，归于总理领导，主要通过国务院常务会议以及国家其他相关管理指挥机构对公共安全管理工作进行管理，其中也包括应急管理在内，如有必要，也可派出国务院工作组指导工作。国务院应急管理办公室是国务院办公厅设置的专门从事此类工作的办事机构，主要负责值守应急、信息汇总和综合协调等方面工作，充当整个体系运转枢纽的角色。其他各职能工作机构则主要对相关类别的公共安全专项和部门应急预案的编制与贯彻落实负责，并实施国务院有关决策。具体部门主要包括：外交部、发展改革委、国家民委、公安部、国家安全部、司法部、财政部、劳动保障部、国土资源部、交通部等国务院有关部门。地方各级政府则作为本地区公共安全管理工作的核心领导机构，具体负责当地的各类公共安全管理工作。

（二）存在的问题

虽然我国在公共安全管理方面已初见成效，但是与发达国家相比，仍存在较大差距，而且当前国际形势以及生态自然形势不乐观的背景也对公共安全管理的能力提出了更高的要求。目前来看，我国公共公共安全管理仍存在以下问题，亟待解决。

1.公共安全管理法律法规体系不健全

“依法治国”是我国的立国之根，任何工作与活动的开展都离不开法律的保障。纵观我国法律体系，目前虽然已有《安全生产法》、《突发公共卫生事件应急条例》以及消防法等一系列法律法规，但对于复杂的公共安全 来说，现行法律法规仍不健全，还有很多公共安全领域的法律依据处于缺失状态，如已越来越引起人们广泛关注的反恐怖活动和处置大规模群体事件的法律法规。公共安全管理的核心法律体系尚未被提上编制日程，越来越难以适应多发的大规模或复杂的公共安全突发事件。此外，我国法律体系中的多数公共安全管理方面立法仍缺乏程序性的内容，对于权力责任等界定也不明晰，规定过于刻板，有些甚至缺乏可行性与针对性。部分法律虽然规定了政府进行防灾救灾的责任，但是没有给予其配套的权力，诸如经费问题没有得到妥善安排，导致现有法律体系未能发挥其应有的作用。

2.公共安全管理机构设置不完善

具体来说，一是仍缺乏权威的公共安全管理专门机构。虽然我国在公共安全管理领域已经建立了管理模式，但却是以分行业、分部门的条块分割管理为特点，政府则尚未成立专门的、统一的常设职能部门对我国公共安全实行一体化管理，将公共安全管理的责任交由不同的职能部门共同承担，具有很大的分散性。二是缺乏基层的公共安全管理机构。因公共安全问题涉及到国家和社会最根本的民生问题，大部分的公共安全问题均发生在基层，而且基层公共安全管理具有工作量大、区域广、面临的困难和挑战更加严峻等特点，决定了基层机构对于全国公共安全管理的重要性。由于没有制度保障，组织部健全，人员、经费不足，配套基础设施不完善等原因，阻碍了基层公共安全管理重要作用的发挥。

3.公共安全管理仍偏重于危机事件的应急处置

通过观察近年来发生的公共安全事件可以发现，政府更多的关注于对公共安全事件发生后的应急处理和事后处置，而不是系统探索应如何预防和化解危机，加强日常的公共安全管理，构建科学完善的额公共安全评价体系。我国目前仍处于以应急处置为核心内容的应急管理初级阶段，即使我们制定了各种预案，但实际上很多预案疏于演练与培训，而且没有结合当地实际情况，仅仅是照搬过来，在突发危机事件时，不能发挥应有的保护作用。因此，公共安全管理不应仅是偏重于应急管理，而是注重应急与日常管理的有效结合，提高救援效率，降低突发事件的损失。

4.社会力量参与公共安全 不足

政府主导是我国各领域发展的基本特征，社会力量参与公共事务管理的深度与广度均不足。这一问题在公共安全管理中主要有以下两方面的表现：一是社会力量参与的环节比较简单，不仅规模小，而且方式单一。二是社会力量大多为被动参与，主动性不足。社会力量不能广泛的加入到公共安全管理中，一方面增加了政府自身的负担，另一方面也在很大程度上降低了政府在公共安全管理中所发挥的作用。

（三）存在问题的原因

1.受传统发展观和发展方式的影响

一定时期内，发展观决定着社会发展的价值取向和实践途径。很长时期以来，我国在单纯追求经济增长这一发展观的指导下，片面追求经济领域的成绩，而忽视了生态的平衡，社会的和谐，也忽视了社会、政治、经济以及文化各领域的协调发展。在一切向经济数据、经济指标看齐这一观念的驱使下，部分地区仅为了一己私利，大搞“形象工程”，片面追求经济效益，脱离地区实际情况，对地方的持续发展造成了严重的伤害，也增加了其长期的包袱和隐患。

2.社会结构分化明显，利益分配失衡

实现由计划经济体制到社会主义市场经济体制转变的过程中，高度集中统一的政治经济体制逐渐由多元化的社会结构所取代，各方利益被重新调整分配。改革开放会带来利益结构的额变迁与重组，但是现代社会是朝着多元化的方向发展而非两极分化。多元化的社会需要均衡的经济发展，在追求经济效率的同时也不能忽视社会公平的重要性。社会是一个不可分割的整体，任何一部分出现危机或问题，都会成为社会进步的绊脚石。

3.国际社会的一影响

随着全球一体化趋势的进一步演化，全球性的公共安全问题如疾病传播与环境污染等正逐年递增。我国面对着国内公共安全突发事件频发与国际形势愈发复杂的双重困境，但是，现阶段的公共安全管理水平根本无法满足现实的需要。除此之外，如今世界中的发展中国家地位在国际社会上仍得不到应有的重视，国际政治经济秩序仍被掌握在一些大国的手中。改革开放之后，我国以空前的速度蓬勃发展，各领域都取得了较大的成绩，在国际社会中的话语权逐渐增大。然而，中国的强大与崛起，使得一些实行霸权主义的国家产生了危机感，他们甚至将中国视作假想敌，试图以各种方式阻碍我国的发展，如在外交问题上给中国出难题，干涉内政，制造恐怖事件等，这些都使得中国面临着公共安全内外共存的危机，存在着不容忽视的隐患，也增大了政府进行管理的难度。

四、 完善我国公共安全管理的对策

（一）加强公共安全管理的法律体系建设

法律是进行一切社会经济活动的根本保证，应把公共安全管理同样纳入到法制化的轨道上来，政府以及各相关部门单位在进行公共安全管理一切行为时都以法律法规为准绳，以此来保证公共安全管理的有效性。具体来说，完善的公共安全法律体系包括以下内涵：一是覆盖面广，内容层次深，即不仅要包括宏观总体的立法，还要涵盖具体管理过程中的微观细则和实施标准。二是要注重体系的协调统一，在构建这一体系时，要考虑到国家其他已实施的突发事件应急管理办法，保证各法律法规的条文之间不相互矛盾与冲突。

（二）完善公共安全管理的机构设置

一是建立常设的公共安全管理部门，主要对日常管理工作和公共安全突发事件的应急工作负责。从国家层面上考虑，建议以国家安全生产监督管理总局为基础，设立常驻的公共安全管理机构，并直接归于国务院领导。同时在地方层面上设立于其相对应的管理机构，实行双重领导。二是成立以最高政府首脑为核心的综合部门，负责综合协调和指挥工作。建议该协调部门采用委员会的形式，以各相关部门有关领导和武警部队的有关领导为成员，主要负责研究制定应对公共安全危机事件的重大决策和指导意见，对应急预案进行审定，协调指挥重大安全事件的应急处理工作，与上级有关部门进行沟通交流，对已开展工作进行分析总结等。三是增加基层机构设置。目前，我国的公共安全监管部门一般仅设到县一级，且人员稀少，技术不高，导致监管能力低下。

（三）加快建立日常管理与应急处理相结合的全面管理方式

我国离成熟的公共安全管理还有相当的差距。但经过一段时间的摸索，我们基本上可以认为，城市公共安全管理应包括以下方面：生产安全、公共安全、食品安全和公共卫生安全等。。科学的态度和管理方法需要根据公共安全事件的发生原理、机制以及过程进行，公共安全事件发生的任何阶段都要努力通过有效的管理手段消除或减少其危害。加强和改进公共安全管理，应尽快建立健全公共安全管理的日常 和重特大公共突发事件应急处理体系，此外，还必须配备足够的人力、物力、财力，针对城市各类人群的生命健康和重大财产的安全，进行预防、处置和恢复，达到挽救生命，保护财产，预防并减少灾难与威胁发生带来的损失。因此。必须加强公共安全管理研究，健全各种机制。加强预防体系的建设应该成为我们工作的头等大事。

（四）构建多元化公共安全管理创新机制

一是要高度重视治安防控体系建设，建立全方位、立体化的社会治安防控体系，并不断加大技防投入力度，提升技防科技水平。二是要激发群众对公共安全管理责任心，有效发挥社区群众自治组织的作用。通过开展以“公共 ”为主题的社区活动，提高社区群众公共安全意识，实施全民参与，共同排查社区安全危险源并合力化解风险，达到减灾防灾的目的。三是要充分借鉴国际社会经验，丰富公共安全 。我国正处于社会发展转型期，公共安全事故频发，如何加强并优化城市公共安全管理，防范和化解公共安全危机是一项关系经济、民生的重要工程。因此，这就要求我们要高度重视公共安全管理建设，转变管理理念，融合全社会力量，完善社会管理法律法规，发挥党执政为民的执政理念，力争创建和谐稳定的公共安全环境。

（五）提高公共安全管理的专业技术水平

首先要注重综合型公共安全管理人才的培养。公共安全管理既是艺术，又是科学。在公共安全管理当中，负责人的文化水平及思考解决问题的能力直接关系到公共安全管理的效力，而公共安全密切关系着社会的稳定，在公共安全管理当中不容许出现失误，而这个正确的命令和行动往往受到所学知识的限制。然后，大力发展公共安全管理技术水平。科学技术是政府公共安全管理的保证，我们应从发展公共安全科学开始，加强我国公共安全管理基础的保障工作。长期以来，我国公共安全学科是一个备受忽视的领域，而近几年来公共安全问题不断恶化，相关部门才开展了该领域的研究。国内外经验教训告诉我们，公共安全科学技术领域的研究可以为公共安全管理提供有力保障。

（六）多途径提高政府和公民对公共安全管理的意识

首先要完善公共安全告示制度，构建预警网络。要依托于政府的信息平台与主流新闻媒体，进一步组建公共安全突发事件的预警、报警以及信息发布的平台，注重所发布公共安全信息的有效性，督促存在问题及安全隐患的部门尽早整改，同时对社会大众进行有效的心理指导，提高其自救意识，将损失降低到最低水平。然后，通过宣传与教育培训提高公民安全意识。一是广泛宣传。社会公众防范意识的提高是保障国家、社会安全，减少灾难的重要保证，因此，加强对公共安全突发事件防范知识的宣传工作对于改进公共安全管理水平意义重大。二是加强教育。现阶段，我国公共 与培训仍较为落后，多数培训是较为随意性的，没有长期的规划，也不够正规，且多数是在发生严重的安全在灾害之后，政府等机构才提高对公共 培训的重视程度，开展大范围的种类繁多的公共 ，但仍以应急教育为主。

五、 结论

致 谢

四年的大学生活就要步入尾声，我们的校园生活就要划上一个完美的句号。不管是喜怒哀愁，还是酸甜苦辣。不管是激情四溢，还是平平淡淡，都填充了我们美丽的人生。回首这四年里取得的些许成绩，都离不开学校老师对我孜孜不倦的教导，以及对我成长的关心和爱护。

以后不管我们走到哪里，都不会忘记学校里你们的音容笑貌。学友情深，我们一起走过的路，我们一起经历过的精彩，给我留下了人生最美丽的画卷。

在这十几年的求学路上，离不开父母的鼓励和支持，是他们的默默付出，为我创造了良好的学习氛围，古人十年寒窗，我这十八年的求知路上，没有他们就没有今天的我。感谢他们对我的养育之恩，我会用行动去回应他们对我的爱。

最后，我要特别感谢各位导师对我的指导。在我毕业的最后几个月里，给了我巨大的帮助与鼓励，使我顺利完成毕业论文。在此表示衷心的感激。老师认真负责的工作态度，严谨的治学精神和深厚的理论知识都让我受益匪浅。为我解开了一个又一个疑惑，同时让我的知识画卷又大大的丰富了一笔。

在这毕业的季节里，我的朋友们，认识你们是我终身的财富。不知道会在何时何地再见面，但是不管走到哪里，如果遇到，总会相互协扶着走向明天。未来的大门向我们敞开，打起精神来迎接新的机遇和挑战吧。