某市一建筑工地总包甲单位将塔吊的安装、拆卸作业分包给乙单位，双方签订了安全管理协议，并明确各自安全管理职责。2012年6月2日，乙单位在组织塔吊拆除过程中因现场管理不力，流动式汽车吊在起重作业时吊物脱绳发生坠落，造成地面一人死亡。事故发生后某市政府组成事故调查组，对该事故进行调查。现查明，甲、乙单位均是合法的生产经营单位，乙单位拆除作业现场安全管理混乱，拆除区域监护措施不到位，未能保证起重臂和重物下方不得有人停留、工作或通过；司索工违反《建筑机械使用安全技术规程》未能确保起重物绑扎平稳、牢固，乙单位对此事故的发生负有主要责任。甲单位违反《建筑起重机械安全监督管理规定》(建设部第166号令)，施工总承包单位未指定专职安全生产管理人员监督检查建筑起重机械安装、拆卸、使用情况，对此事故的发生负有次要责任。某市安监局案审委对该事故进行立案审查，对甲、乙单位的处罚意见形成分岐，观点如下：

　　观点一：甲单位负有主要责任，应作为事故责任单位进行处罚。

　　理由：甲单位是施工总承包单位，《建设工程安全生产管理条例第24条规定，建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。既然《条例》作出规定，很显然乙单位在起重机械拆卸作业过程中并没有出现不服从管理现象，因此甲单位负有主要责任，应作为事故责任单位进行处罚。

　　观点二：乙单位负有主要责任，应作为事故责任单位进行处罚。

　　理由：乙单位是合法的生产经营单位，具备相应的安全管理条件，应对起重机械拆卸作业现场负有安全管理责任，且甲、乙双方签订安全管理协议，明确各自的安全管理职责，作业人员应严格执行施工方案和拆卸工艺，施工现场应禁止无关人员进入现场，各工序应当定岗、定人、定责。通过调查，乙单位因违反有关规定负有主要责任，应作为事故责任单位进行处罚。

　　观点三：甲单位负有次要责任，不应作为事故责任单位处罚。

　　理由：甲、乙双方已签订安全管理协议，明确各自的安全管理职责。乙单位应对起重拆卸作业现场进行安全管理，事故发生的直接原因是由于司索工违反《建筑机械使用安全技术规程》，未能确保起重物绑扎平稳、牢固，且乙单位在拆卸作业区域缺乏监护措施，与甲单位的统一协调、管理没有关联关系，甲单位不应作为事故责任单位进行处罚，应根据《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》有关违法行为进行处理。

　　律师建议：国家有关法律、法规规定，施工任务必须由依法取得资质的建筑施工企业承接，施工任务应符合其资质等级许可业务范围；施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。法律规定了总承包单位施工现场安全生产管理责任，赋予了总承包单位对分包单位的管理权力，明确了分包单位服从总承包单位管理的义务。当前我国《建筑法》对总承包单位的界定还是停留在“施工总承包”的层面。如果分包施工单位发生安全生产事故，对总承包企业的责任如何认定，该承担什么样的责任？《建设项目工程总承包管理规范GB_T50358-2005》也未说明。因此在事故调查期间应客观分析，认真查找事故原因，依法、依规认定事故责任单位、责任人，结合当前司法界观点，总承包与分包单位的事故责任认定应按下列不同情形认定：

　　(1)总承包方向分包方收取管理费用，分包方发生安全事故的，总承包方负连带管理责任，分包方负主要责任；

　　(2) 总承包方违法分包或转包给不具备相应资质等级或无安全生产许可证的单位施工发生安全事故的，总承包方负主要责任；

　　(3)总承包方在施工前未按要求向分包方提供与工程施工作业有关的资料，致使分包方未采取相应安全技术措施发生安全事故的，总承包方负主要责任；

　　(4)总承包方与分包方在同一施工现场发生塔吊碰撞的，总承包方负主要责任，但由于违章指挥、违章作业发生塔吊碰撞的，由违章指挥、违章作业人员所在单位负主要责任；

　　(5)作业人员任意拆改安全防护设施发生安全事故的，由拆改人员所在单位负主要责任；

　　(6)由于前期施工质量缺陷或隐患发生安全事故的，由前期施工的单位负主要责任。

　　笔者意见：当前，建设工程领域的安全管理具有多样性、复杂性，工程建设项目往往涉及到施工、监理、勘察、设计等多个单位，虽然国家鼓励发展建设工程施工总承包并制定了有关管理规定和办法，但是，《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》等相关法律法规对施工总承包、分包单位安全管理的条文说明笼统、含糊，这就对事故责任单位难以准确认定，易产生分岐，对加大事故责任追究，落实事故防范造成负面影响，建议上级有关部门制定详细的总包与分包管理办法，逐一区分各自的安全管理职责，并作出具体的条文说明和解释。