按：在“东莞模式”快速形成和发展产生了巨大的经济效益，同时也给安全生产带来了监管难题。东莞市安监局紧紧围绕本市产业结构调整的经济发展战略，抓住风险防控这个关键点，抓党政同责落实，抓责任考核，不断创新监管手段，不断创新监管方式，依照当地经济模式，建立了一体化风险防控体系，大大提升了安全监管效能，成为安全生产监管长效机制建设的有力抓手，刊发此文，供参考。
       
        关键词: 风险防控  一体化  长效机制建设
       
        《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出，建立安全预防控制体系，加强安全风险管控，强化企业预防措施，有效防范重特大生产安全事故。近年来，东莞市安监局以企业分级分类管理为基础，以隐患排查治理和风险点危险源排查管控为支撑，以“智慧安监”信息系统为平台，实现企业安全风险自辨自控、隐患自查自治，形成政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、社会参与有序的工作格局，建立风险防控排查管控科学化、信息化、标准化体系，打造了安全生产长效机制建设的新抓手，有效提升了安全监管效能。
        一、“东莞模式”与安全生产
        改革开放以来，东莞充分发挥人缘、地缘、政策优势,以加工贸易为突破口,以外向型经济为主导,迅速实现农村工业化、产业现代化、经济国际化，成就了举世瞩目的“东莞模式”和响亮的中国制造业名城。形成了电子信息、电气机械、纺织服装、家具、玩具、造纸及纸制品、食品饮料、化工制品等为核心的支柱产业，形成了闻名遐迩的“一镇一品”的专业镇现象。在短短二三十年间，东莞经济以年均双位数的速度增长，据统计数据显示，2016年，东莞实现地区生产总值6827.67亿元，人均生产总值突破1.2万美元，接近高收入国家或地区水平。由于早期粗放型发展模式的原因，形成了以低附加值、低利润、低技术含量的劳动密集型产业为核心的制造业产业结构，也导致东莞市中小微型投资企业的激增和外来务工人员的大量涌入，截至目前，东莞有生产经营性企业84万家，其中生产性企业7.1万家。
        在这种发展模式下，东莞市安全监管工作也面临着许多困难。中小企业历史欠账多，风险因素庞杂，安全基础薄弱；庞大的外来务工人群较少接受正式科学文化教育，安全知识薄弱，安全文化缺乏；生产制造业分步广，从业人员多，隐患危害大等，这些对综合性的一体化监管工作体系提出了新挑战。再加上东莞毗邻穗深，历史上曾因大规模承接其产业转移获得发展活力。全球新一轮产业转移已然来临，穗深一些低端产业也正在寻求价值洼地，使得东莞的安全生产面临新的压力。
        实现安全生产形势的根本好转必须深刻体悟“东莞模式”的历史成因，切实转变观念，坚持在日常工作中大胆作为和创新，充分运用系统性思维解决问题；必须织就一张庞大的看不见的“网”，把所有企业都纳入安全监管范畴，消除监管盲区；必须布好一根“线”，把所有企业和行业主管部门、安全监管部门连接起来，实现政企有效对接和部门常态互动。建设一体化风险防控体系，是解决上述问题的有效途经。
        二、坚定不移走一体化风险防控道路
        （一）抓党政同责落实，构建“一体化”监管格局。
        一是东莞市委、市政府历来高度重视安全生产工作，建立了党政领导班子和领导干部专题研究会议制度，以“议安会”的形式落实党政领导班子“一岗双责”，重点研究解决我市安全生产工作中的重大问题。
        二是制定实施《东莞市安全生产督导督查工作制度》，明确市委、市政府主要领导和市政府各分管领导督导督查安全生产工作的有关事项，进一步强化党委、政府对安全生产工作的领导。
        三是印发了《东莞市安全生产工作职责》，进一步规范了各级党政领导班子、主要领导、分管领导和安委会成员单位的安全生产监管职责。
        四是科学编制《东莞市安全生产“十三五”规划》，布局“四大工程”，其中安全生产风险评估和防控工程、“智慧安监”信息化建设工程、实施从业人员职业危害预防为三大重点工程，力求以持之以恒的安全检查把隐患消除在萌芽状态。
        五是积极开展城市风险点危险源排查整治专项行动，建立了由市委主要领导牵头，市政府各分管副市长参与，市政府协助分管安全生产副秘书长和市安监局局长具体负责的工作协调机制。建立了职业健康联席会议制度，充分发挥各部门作用，共同推进职业健康监管工作全面开展。
        六是建立专业专职队伍，市局设立2名正科职监察专员，专门负责重点隐患排查和职业卫生监察工作。各镇街（园区）分局设立专门股室对接涉爆粉尘和职业健康监管职能，并分别配备3名以上专职监管人员。
        （二）抓责任考核，促进各级领导班子落实安全生产责任。
        一是加强责任考核和警示约谈。将安全生产责任制考核周期由“两年一考”改为“一年一考”，进一步促进各级党政领导班子落实安全生产责任。同时，对一段时期内连续发生较大影响事故的镇街和部门主要领导进行警示约谈，组织对各村、镇安委会成员单位开展考核，强化落实属地监管和行业监管责任。
        二是加强协调监管。积极履行综合监管职责，加强与安委会成员单位的沟通联系，充分发挥安委会、安委办指导、协调和监督作用。
        （三）抓监管手段创新，建立安全监管长效机制。
        一是紧紧抓住“两个重点”。第一，抓住重点对象。在涉爆粉尘治理方面，市层面选择23家金属粉尘重点企业，镇街（园区）层面选择500余家粉尘重点企业，集中执法力量、专家资源开展攻坚整治，全面消除粉尘爆炸重大风险。在职业健康监管方面，结合我市电子制造企业多及苯所致白血病和噪声聋病例占比大的特点，持续深入开展电子制造行业职业病危害治理行动，全方位集中整治，实现了2016年全市职业病病例同比减少。第二，抓住重点执法。2016年，采取每季度通报处罚情况的做法，重点督促各镇街（园区）加大职业健康执法处罚力度。全市33个镇街（园区）实现100%立案处罚，罚款345.97万元，较2015年增长138.6%。
        二是探索实施“两个创新”。第一，创新督导机制。开展了“大比武”式的职业病危害治理市镇联合交叉督查。每个督查组除市局派出人员外，还抽调6至7名分局业务骨干，分设3个小组，由分局业务骨干轮流担任小组长，在每个镇街抽查3家不同类型的职业健康状况较差企业，其中至少移交1宗违法事实清晰、证据记录在案的案件，倒逼基层监管人员主动作为，提升业务能力水平。第二，创新监管手段。在凤岗镇开展涉爆粉尘企业分级管控试点，对全镇150多家涉爆粉尘企业进行全面核查，收集企业情况，聘请3名粉尘防爆专家进行会审评估，按企业涉爆危险性高低划分为A、B、C三类，依据风险类别分别实施季度、半年和年度检查，有效实现了对辖区涉爆粉尘重大风险的精准监控和治理。
        （四）突出重点隐患和风险点、危险源排查整治。
        一是突出抓好重点事故隐患监督管理。制定实施《东莞市安全生产重大事故隐患治理督办办法》和《东莞市重点生产安全事故隐患排查整改制度》，建立全市重点事故隐患排查整改台账，在市政府季度例会上重点研究解决重大事故隐患整治问题，当场协调、落实责任。2016年共编制重点生产安全事故隐患排查整改台账11期，汇总重点隐患1826项，已落实整改1587项，整改率达86.9%。
        二是突出抓好我市安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。我市持续深入开展城市风险点、危险源排查整治专项行动，按照“分级、属地管理，谁主管、谁负责，突出重点、注重实效”的原则全面推行安全风险分级管控，按风险级别高低实行“红、橙、黄、蓝”四色管理，进一步强化事故隐患排查治理，推进事故预防工作科学化、信息化、标准化，全力筑牢城市安全防线。市安委办汇总、编制全市风险点、危险源和重大事故隐患清单，形成台账定期上报市委、市政府；同时，组织绘制了全市风险点、风险源分步电子图，标注位置分步、风险类别、风险特征等基础信息。市有关部门收集、填报本行业领域内风险点、危险源和重大事故隐患的数据信息。按照本行业领域风险点、危险源排查掌控的清单范围和评估分级办法，组织技术力量对风险点、危险源进行科学评估，结合实际，分析风险隐患事故的概率和后果，确定其风险等级，编制本行业区域全市风险点、危险源排查管控清单和风险排查管控报道。根据风险评级结果，落实不同风险等级的差异化动态管理，督促风险点、危险源责任主体落实相应的管控措施，对存在隐患和违法行为的风险点、危险源，依法落实行政执法措施。及时向社会公众发布风险警示、预警信息。
        三是突出抓好重点行业领域攻坚整治。根据安全事故发生的特点，我市对危险化学品、道路交通、建筑施工、特种设备、消防等行业领域进行重点攻坚治理。其中，危险化学品和烟花爆竹方面，集中开展专项整治，推动建立立沙岛化工园区安全生产长效机制。职业卫生方面，强化重点地区重点行业攻坚治理，以木质家具、制鞋箱包、电子制造等行业为重点，实施长期持续的市、镇两级职业卫生执法监察联合交叉检查行动。冶金等行业方面，实施工贸行业较大危险因素辨识和管控行动，抓实抓牢粉尘防爆、液氨使用、有限空间作业、机械伤害专项治理。
        四是突出抓好执法监察工作。坚持采取明查暗访、随机抽查、“回头看”检查、交叉检查等多种方式，常态化推进执法监察工作，落实隐患排查整治。
        （五）突出重点企业风险防控建设。
        一是自从我市开展重点隐患和风险点、危险源排查整治工作以来，一批重点行业及其重点企业的安全生产工作得到极大改变。东莞徐记食品有限公司探索出了一系列好做法好经验，成为我市安全生产的标杆对象。第一，建立健全安全生产 。2012年7月公司管理层决策设立环安卫部，直属公司总经理管辖，全面负责公司安全生产工作；环安卫部配置了11位专职安全生产管理人员，各厂区配置了4名安全观察员，全面系统梳理公司安全生产情况，有针对性地查找问题、补缺漏洞，建立健全了安全生产 。第二，定期开展风险评估和危险源识别。持续了解和勘察生产现场实际情况，定期组织风险评估和危险源识别，并聘请第三方公司（如SGS瑞士通用公证行、苏黎世风险评估公司等）进行风险评估与审核，针对危险源及风险进行整改。据统计，截至目前，徐记公司对危险源整改达逾9224项。第三，注重员工职业卫生。环安卫部非常重视个人劳动保护用品的使用，定期给员工配发护耳器、安全鞋、护目镜、防尘口罩、防毒面具等劳保用品，并不定期到生产现场检查，纠正和教育未按规定佩戴防护用品的行为。第四，完善安全生产管理制度。环安卫部自设立后，一方面不断学习相关安全生产法律法规促进安全生产工作，另一方面根据公司现实发展情况不断创新安全生产工作，完善风险防控体系，取得了较大进步。
        二是东莞作为改革发展的前沿阵地，很多生产经营企业在风险防控方面走出了前列，并探索出了一系列新举措和新办法，东莞徐记食品有限公司在这些企业当中形成了具有自身特色的企业风险防控经验。第一，公司管理层现场巡查制。每周总经理和厂长带领环安卫部、工程部、品质部等成员对生产现场进行检查，对发现的问题指出并列出整改措施、限期整改；每周工作会议上，管理层会回顾追踪前一周发现的安全生产问题，及时主动追溯查究。第二，BBS安全行为观察与反馈。环安卫部主要针对员工的不安全行为观察制定了安全行为观察卡（BBS），培训所有员工记录不安全行为，并相互纠正和检查。第三，风险评估与危险源识别。环安卫部联合工程部每年组织两次风险评估与危险源识别，并引入先进的方法（如风险矩阵），根据危险因素的类型、造成伤害的严重程度及发生的可能性列出危险源识别清单，制定优先改善次序，逐步整改风险隐患。第四，SHE-PM信息化系统建设。SHE-PM系统是一个集前瞻性指标记录、分析和汇总安全、健康和环境相关数据的信息化系统，可随时查询危险源识别、危险源整改完成率及整改数量等数据。第五，上锁挂牌。在风险评估的基础上，存在高风险隐患的设备增加上锁挂牌的功能，环安卫部和工程部制定挂牌上锁的程序，并要求员工按程序要求执行挂牌上锁。第六，防御性驾驶。厂区内有各类车辆行驶，包括物流车、叉车、内转运车辆，公司对相关人员进行防御性驾驶培训，在人行道边上增设防护栏，实行人车分流。
        东莞徐记食品有限公司自成立环安卫部并开展一系列安全生产和风险防控工作后，安全生产工作得到明显加强，风险防控体系得到明显改善。据统计，从2012年到2016年公司可记录工伤频率下降了73%。由安全生产带来的社会和经济效益，让公司进一步加大安全投入。据悉，公司2016年用于安全改善的金额约达1400万元，2017年投入约1700万元。
        （六）推进监管信息化专业化建设。
        一是建设“智慧安监”信息化管理平台。目前正投入2500万元，建设集危险化学品链式管理、职业卫生预警、档案管理、日常监管、信息公开教育服务、决策辅助信息统计等于一体的“智慧安监”信息化 ，与全市“智网工程”对接，借助信息化手段增强监管效能。通过“两化”融合，做到监管无盲区，实现隐患不排查，系统能觉察；排查不上报，系统能知道；上报不整改，系统有记载；整改不及时，系统有警示。同时，厚街分局推动1924家企业建立二维码电子档案，开展安全生产摸底检查，全面实行动态监管。大朗分局建设了安全生产移动执法平台，在分局、村级安全办、企业推广试用，提高安全监管效率和质量。
        二是依靠专家资源助推监管专业化。长期聘请安全生产专职总顾问1名，为全市社会安全发展规划设计、优化产业布局、安全监管决策部署、突发事故应急救援处置等工作出谋划策；聘请数十名不同行业领域的专家，充实安全生产专家库，并在全市各高危企业联合开展查隐患、促整改工作。其中，常平分局邀请专家参与事故调查，强化技术支撑；虎门分局向社会购买服务，聘请专业机构对重点行业企业开展隐患排查，推进职业病危害因素检测，依托专家化解事故调查困难，提高工作的科学性、专业性和权威性。
        （七）推动研究院发展打造安全生产科学智库。
        由东莞市安委会牵头，市安监局具体执行，联合相关大专院校、行业龙头、行业专家等资源，拟成立“东莞市安全风险管控科学研究院”，建成后将是全国第一个以安全风险管控为主营业务的公益性、非营利性民办非企业单位。研究院将围绕“三个发展目标，十五个具体服务目标”开展工作，致力于打造一流的综合性开放式研究平台，一流的安全科技支撑平台，一流的安全生产专业服务平台。2020年前将研究院建设成具有东莞特色的公益性、应用型安全生产科学智库，组织开展关键安全问题科学研究、重大课题攻关，每年形成一批具有先进水平的科研成果，建设一支300人以上的研究团队、支撑团队和服务团队。（作者系东莞市安全生产监督管理局党组书记、局长）